Zhoršující se veřejné finance a otázky transparentnosti snižují udržitelnost veřejného dluhu v subsaharské Africe

Klíčové ukazatele:

  • Region dosáhl nejvyššího poměru dluhu od doby, kdy byl oddlužen.
  • Příjmy z exportu rostou mnohem pomaleji než zahraniční půjčky, což vyvolává obavy ohledně splátek.
  • Chybějící fiskální disciplína a řízení veřejných financí jsou v některých zemích hlavními důvody nadměrného veřejného dluhu.
  • Vládní půjčky v subsaharské Africe jsou stále méně zvýhodňované.
  • Mnoho zemí subsaharské Afriky získalo přístup na mezinárodní finanční trhy, což je vystavuje volatilním tržním náladám a šokům.
  • Bezprecedentní půjčky v cizích měnách vystavují země kurzovým rizikům.
  • Struktura dluhů je stále složitější, což vyvolává otázky ohledně transparentnosti.

Úvod

V posledním desetiletí roste úroveň veřejného dluhu ve všech regionech, avšak v subsaharské Africe a na Středním východě se tato úroveň výrazně zvýšila. Následující Risk Insight se věnuje faktorům, které k této situaci vedou a možným rizikům.

Rostoucí úroveň veřejného dluhu v subsaharské Africe je důsledkem narůstání fiskálních deficitů, což vede k akumulaci domácích i zahraničních dluhů. Úroveň státních dluhopisů afrických vývozců ropy se v posledních letech velmi rychle zvyšovala. Regionální poměr veřejného dluhu k HDP vzrostl z 32,2 % na konci roku 2014 na odhadovaných 45 % do konce roku 2017, což představuje téměř 40% nárůst. Ve srovnání se západními standardy se může zdát, že není důvod se znepokojovat. V subsaharské Africe jsou nicméně úrokové sazby z veřejných půjček mnohem vyšší. Tyto země proto mají s vyrovnáním vyšších úrovní dluhu větší potíže. Navíc se v posledních letech objevila řada aspektů, které jsou obzvláště znepokojivé. Za prvé, nedávná akumulace veřejného dluhu vedla k nejvyššímu poměru dluhu od doby, kdy region získal značné úlevy díky iniciativě Highly Debt Poor Countries (HIPC), multilaterální iniciativě na podporu dluhu (MDRI) a další pomoci. Za druhé jsou vládní půjčky v subsaharské Africe z obchodního hlediska stále méně výhodné. Za třetí vystavují bezprecedentní půjčky v cizích měnách země kurzovním rizikům. Za čtvrté, zatímco zahraniční výpůjčky výrazně vzrostly, příjmy z vývozu rostly mnohem pomaleji, což vedlo k vysokému poměru zahraničního dluhu k vývozu a vyvolalo otázky týkající se schopnosti zemí své zahraniční dluhy splácet. A konečně, aktuální nárůst dluhu je spojen také s otázkami transparentnosti.

Zhoršování veřejných financí

Veřejný dluh v subsaharské Africe se zvýšil v důsledku zvýšených strukturálních fiskálních deficitů. Zatímco v letech 2011-2013 bylo v regionu každý rok pouze pět zemí s rozpočtovým schodkem vyšším než 5 % HDP, v letech 2014-2016 to už bylo 12 zemí a v roce 2016 mělo schodek rozpočtu vyšší než 5 % dokonce 23 ze 48 zemí regionu. Důvodem zvýšených fiskálních deficitů byly v první řadě velké investiční programy realizované v mnoha zemích. Zároveň bylo několik zemí postiženo zhroucením cen přírodních zdrojů. K trendu rychle rostoucích dluhů se přidaly tři další elementy. Za prvé, zahraniční dluh řady zemí roste v důsledku devalvace směnných kurzů. Za druhé se v řadě zemí náklady na financování zvýšily, což vedlo ke zvýšení úrokových plateb. A konečně, řada vlád převzala závazky státních podniků.

Růst zahraničního dluhu v důsledku vládních půjček

Velké množství zemí se postupně posunulo od často dražšího domácího dluhu k externím půjčkám. Graf č. 1 zobrazuje celkové navýšení externích půjček v posledních letech v nominální hodnotě podle příjmové skupiny. Ukazuje, jak se celková zahraniční zadluženost mezi lety 2004 a 2006 snížila v důsledku iniciativ zaměřených na snížení dluhu a nový nárůst dluhu v zemích všech příjmových skupin od roku 2006.  Externí dluh se však nezvýšil jen v nominální hodnotě, poměr mediánu vnějšího dluhu k HDP v subsaharské Africe vzrostl z 22,8 % HDP v roce 2007 na 41,2 % HDP do konce roku 2016. To jasně ukazuje, že nárůst zahraničního dluhu překonal růst HDP. Graf č. 1 ukazuje, že zatímco celková tvorba zahraničního dluhu je způsobena především vyššími veřejnými půjčkami, zvýšily se také soukromé externí půjčky. Tento trend je zvláště významný v zemích, které mají v rámci regionu vyšší střední příjem a v menším rozsahu také v zemích s nižším středním příjmem. V zemích s vyšším středním příjmem byl také zaznamenán nejsilnější nárůst úrovně krátkodobého dluhu.

Rostoucí poměr zahraničního dluhu ve vztahu k běžnému účtu

Zatímco vnější zadluženost subsaharské Afriky se v posledních letech zvýšila, od roku 2014 se příjmy běžného účtu většiny zemí snížily. Graf 2 znázorňuje (pro subsaharskou Afriku jako celek), jak od roku 2015 nominální zahraniční dluhy výrazně překonaly příjmy z vývozu, a to poprvé od roku 2004. Vzhledem k tomu, že v regionu převažují ekonomiky založené na komoditách, byl pokles příjmů z vývozu způsoben především poklesem cen komodit v roce 2014 a od té doby nadále klesá. Země, které komodity nevyvážejí, zaznamenaly od roku 2013 pomalý nárůst příjmů z exportu. V důsledku toho poměr celkového zahraničního dluhu k vývozu vyskočil v regionu z pouhých 64 % v roce 2011 na 137 % ke konci roku 2016 (s výjimkou zemí s vysokými příjmy). Tento trend je také zřejmý při analýze počtu zemí v regionu, kde je poměr zahraničního dluhu k příjmům z vývozu vyšší než 150 %. Zatímco v roce 2012 tomu tak bylo v případě 9 zemí, do roku 2016 se jejich počet zvýšil na 20. Aktuálně je tento poměr vyšší než 200 % u 13 zemí regionu. Poměr zahraničního dluhu k vývozu je zásadní proměnnou k měření udržitelnosti dluhu, protože splácení zahraničních dluhů je v případě nízkých příjmů běžného účtu obtížné. Tato záležitost je spojena s jedním z hlavních důvodů vysokých veřejných půjček, jímž je ambice afrických zemí řešit nedostatky v oblasti infrastruktury, které brání rozvoji a omezují vývozní kapacitu. Proto jsou tyto investice prováděny se záměrem zvýšení exportu v dlouhodobém horizontu. Jenže rozsáhlé projekty veřejných investic mohou, pokud jsou půjčky neuvážené, způsobit neudržitelnou akumulaci veřejného dluhu. Velké veřejné projekty financované z úvěrů uzavřených za nepříznivých podmínek (vysoké úrokové sazby, krátkodobé splatnosti) mohou pro veřejné finance země představovat destabilizující faktor. Kromě toho existuje riziko, že budou vybrány projekty s nízkou návratností investic. Tyto projekty často počítají například s rozvojem přístavů, železniční sítě apod. Ve všech případech však tyto investice nemusí vést ke zvýšení vývozu. To je aktuálně i případ Keni. Zatímco Keňa již několik let vytváří externí dluhy, od roku 2013 rostou její dluhy obzvlášť rychlým tempem. Současně příjmy z běžného účtu země od roku 2013 stagnují. To vedlo k významnému nárůstu poměru hrubého zahraničního dluhu k příjmům běžného účtu z přibližně 110 % v roce 2013 na více než 200 % do konce roku 2016. Podobný vývoj můžeme pozorovat I v zemích jako je Etiopie, Uganda, Kamerun, Mosambik a Rwanda.

Fiskální problémy

V řadě zemí subsaharské Afriky je jako příčina narůstajícího zadlužení identifikován nedostatek fiskální kázně. Například Ghana za poslední desetiletí shromáždila relativně velké primárně fiskální deficity, které zesílí pokaždé, když se blíží volby. Nadměrné výdaje v období kolem voleb v letech 2008, 2012 a 2016 vedly k hlubokým otřesům v rozpočtu. V důsledku této slabé fiskální disciplíny (a v kombinaci s poklesem cen komodit a vysokými investičními potřebami) jsou ghanské veřejné finance dlouhodobě vystaveny silnému tlaku. Nejasný směr hospodářské politiky a nespolehlivé a netransparentní řízení veřejných financí dále zvyšuje nejistotu v mnoha afrických zemích. A ve hře jsou současně i politické a bezpečnostní otázky.

Úrokové platby představují rostoucí zátěž

Rostoucí zátěž úrokových plateb se odráží ve zvyšujícím se počtu zemí, které utrácejí více než 15 % svých celkových vládních příjmů za platby úroků. V zemích jako Ghana a Nigérie například výdaje na vládní úroky v roce 2016 spolkly ohromujících 40 % a 24 % vládních příjmů.

Získání přístupu na mezinárodní finanční trhy

Po finanční krizi hledali globální soukromí investoři v  kontextu nízkých mezinárodních úrokových sazeb vyšší výnosy. Investice do vysoce rizikových dluhových nástrojů se tak staly atraktivnějšími. V souladu s tím chtěly africké vlády využít mezinárodních dluhových trhů a podpořit veřejné investice. Finanční prostředky na investice do infrastruktury na jedné straně zlevnily, zároveň však vystavily země volatilním finančním trhům. Celkem 16 zemí subsaharské Afriky, včetně zemí jako Kongo, Senegal, Rwanda, Mosambik a Zambie, má dnes nesplacené eurobondy. Výnosy z těchto eurobondů dosahují kolem 9 %. Navzdory problémům, které trápí tyto africké země (nízké ceny komodit, nedostatek likvidity a v některých případech politické napětí) jsou investoři stále zaujati vyššími výnosy. Tato situace může v kombinaci s pravděpodobným celosvětovým nárůstem úrokových sazeb vést v nadcházejících letech k náhlému odchodu soukromých investorů nebo k vyšším úrokovým sazbám. To by vážně komplikovalo refinancování.

Rozvoj kurzového rizika

Více zahraničních dluhů denominovaných v cizí měně vystavuje zemi kolísání měn. Oslabení směnného kurzu místní měny zvyšuje reálnou hodnotu a zátěž dluhu denominovaného v cizí měně. K tomu došlo například v roce 2014 v Ghaně, kdy oslabení cedi vedlo k 10% navýšení poměru zahraničního dluhu k HDP. Totéž se stalo v roce 2015 v Zambii, když devalvující zambijská kwacha zvýšila poměr zahraničního dluhu země k HDP o téměř 10 %. Mezinárodní rezervy jsou aktuálně pod vyšším tlakem v řadě zemí subsaharské Afriky. U zemí s režimem fixního směnného kurzu to zvyšuje riziko možné devalvace (například v zóně CFA). Angola devalvovala fixní hodnotu kwanze v lednu 2018 a nigerijská naira byla znehodnocena v polovině roku 2016 a následně ještě v polovině roku 2017. Situace s nízkými devizovými rezervami (vyplývající z větších schodků běžného účtu v regionu) by mohla v budoucnu způsobit další devalvace, což by v regionu dále zvýšilo vnější dluhové zatížení. 

Profil věřitelů se mění

Veřejné půjčky v subsaharské Africe nadále ovládají bilaterální a multilaterální věřitelé. V posledních letech narostly půjčky prostřednictvím dluhopisů, komerčních bankovních úvěrů a od dalších soukromých věřitelů. Zatímco tyto tři formy představovaly v roce 2007 pouze 10 % celkových výpůjček, jejich podíl se do konce roku 2016 více než zdvojnásobil, na přibližně 23 % - viz graf 4. Podíl dluhu vůči multilaterálním organizacím zůstává dominantní. Je třeba nicméně vzít v úvahu, že v posledních letech v regionu zvýšilo své aktivity několik netradičních multilaterálních organizací (například Islámská rozvojová banka a Nová rozvojová banka). Navíc se mění profil bilaterálních věřitelů. Podíl půjček od tradičních členů Pařížského klubu se snížil a od roku 2000 se objevují noví oficiální bilaterální věřitelé, kterým dominuje Čína. Výrazně se také zvýšil podíl zemí jako Indie, Saúdská Arábie a Kuvajt. Dynamický růst čínských aktivit v Africe s rozsáhlými (přímými) investicemi a významnými obchodními vazbami s vývozci komodit (železná ruda, ropa, měď…), jde ruku v ruce s velkou finanční závislostí regionu na čínských úvěrech.

Na druhé straně, byli členové Pařížského klubu po finanční krizi vice limitováni a byli méně ochotni regionu půjčovat. Dalším prvkem byl závazek většiny členů Pařížského klubu k „zásadám OECD o podpoře trvale udržitelných úvěrových praktik při poskytování oficiálních vývozních úvěrů zemím s nízkými příjmy“ v souladu s dluhovými stropy uloženými MMF a Světovou bankou a cílem podporovat udržitelné veřejné půjčky zemí “s nízkými příjmy”. Nicméně není jasné, zda netradiční věřitelé (jako Čína) tyto pokyny dodržují. To by mohlo vytvořit prostor pro méně průhledné a nepodložené půjčky.

Snížená transparentnost struktury vládního dluhu

Struktura veřejného dluhu je stále složitější. Ve velké části zemí subsaharské Afriky navíc zůstává problematická celková transparentnost veřejného dluhu. Rozsah veřejných financí se například často omezuje na ústřední státní správu a nezahrnuje vždy místní samosprávy, veřejné záruky a nefinanční veřejné společnosti. Snížená transparentnost dluhu zvyšuje riziko vzniku skrytých dluhových skandálů. Po objevu takových skrytých veřejných dluhů jsou nyní v dluhové tísni Mosambik a Kongo.
 

Dvě výrazné skupiny zemí

  • Země, které byly v minulosti považovány za hluboce zadlužené (HIPC)

V rámci iniciativy HIPC (Heavily Indebted Poor Countries), která vznikla v roce 1996, byl snížen dluh 36 zemím, které se potýkaly s neudržitelnou úrovní dluhu. Na úlevu od dluhů mají navíc nárok další tři země, avšak v současné době nesplňují všechna kritéria. Kromě iniciativy HIPC byla v rámci mnohostranné iniciativy na oddlužení (MDRI) poskytnuta pomoc 29 zemím. Od oddlužení se opět veřejný dluh zvýšil a stouplo i riziko neudržitelných dluhů.

Země jako ČAD, Gambie, Kongo a Mosambik se tak opět potýkají s neudržitelnou úrovní dluhu. Zemím jako Kamerun, Ghana, Mauritánie a Zambie se navíc jejich dluhové ukazatele v posledních letech výrazně zhoršily.

Graf 5 ukazuje vývoj poměru veřejného dluhu k HDP u 29 zemí HIPC v subsaharské Africe, a to mezi finálním datem iniciativ na oddlužení a rokem 2016. Je zřejmé, že poměr veřejného dluhu k HDP se v řadě zemí zvýšil z přibližně 20-30 % na více než 40 % HDP a velký počet zemí vykazuje ještě silnější růst. Poměr střednědobého veřejného dluhu k HDP se po oddlužení zvýšil z 29 % HDP na 47,8 % v roce 2016 a očekává se, že do roku 2018 dále vzroste na 52 %.

  • Hlavní vývozci ropy v subsaharské Africe

Ceny ropy se od poloviny roku 2014 dramaticky snížily, a přestože se v průběhu roku 2017 zvedly, předpokládá se, že zůstanou výrazně pod úrovní, které dosahovaly před rokem 2014. Podle prognózy MMF se cena ropy v příštích letech ustálí okolo 54 USD za barel. Afričtí vývozci ropy vzhledem k vysoké fiskální závislosti na návratnosti ropy zaznamenali nulové vládní příjmy. Reakce na šok se lišily. Zatímco například Angola drasticky snížila výdaje, což vedlo k bolestivému ekonomickému zpomalení, Nigérie a Kongo zvýšily vládní výdaje s cílem najít cestu z krize. Většina těchto zemí má slabé daňové instituce a velmi nízkou kapacitu pro výběr daňových příjmů, které nepochází z ropy. Výsledkem je, že afričtí vývozci ropy akumulují významné fiskální deficity, které vedou k velmi rychlému hromadění veřejného dluhu. Úsilí o zvýšení rozpočtové transparentnosti a hospodářské diverzifikace jsou pro africké exportéry ropy zásadní. Jen tak se může zvrátit trend stoupajících dluhů a obnovit se důvěra v tyto trhy. 

Závěr

V posledních letech se v řadě zemí subsaharské Afriky zvyšovala zadluženost rychlým tempem. I když se v některých zemích posunul dluh téměř až k neudržitelné úrovni, nemusí tato situace představovat problém pro všechny. Nicméně řada elementů, které se týkají vytváření dluhů, je znepokojivá. Především je to snížená transparentnost, díky které nemusí být dluhové ukazatele specifické pro jednotlivé země jasné. To zvyšuje riziko nepříjemných překvapení, pokud jde o udržitelnost veřejných financí (jak tomu bylo nedávno například v případě Konga). Za druhé, úvěry denominované v cizích měnách vystavují země kolísání směnného kurzu, což - v případě znehodnocení / devalvace měny - zvyšuje riziko zvýšení zahraničního dluhu. Proto bude pro vlády subsaharské Afriky důležité, aby nalezly rovnováhu mezi potřebou investic a řízením veřejných financí. Političtí činitelé v regionu čelí rozsáhlé poptávce po vývoji a investicích, přesto je třeba financování veřejných investic pečlivě zvážit, aby to nevedlo k nové dluhové krizi.

 

Analytik: Louise Van Cauwenbergh – l.vancauwenbergh@credendo.com / Jan-Pieter Laleman – jp.laleman@credendo.com