Risikofaktoren und Ausblick

Panama befindet sich in einer Phase beispiellosen Wirtschaftswachstums und genießt niedrige Inflationsraten und Arbeitslosenzahlen. Auch die Haushalts- und Außenhandelsbilanz erscheinen tragfähig, die vollständige Dollarisierung fördert die makroökonomische Stabilität und Investitionsmaßnahmen zur Diversifizierung der Wirtschaft wurden auf den Weg gebracht.

Da diese Faktoren – in Kombination mit einer vertretbaren kurzfristigen Auslandsverschuldung – zur Abmilderung des mit den recht begrenzten offiziellen Währungsreserven einhergehenden Liquiditätsrisikos beitragen, beurteilt die Credendo Group das kurzfristige politische Risiko Panamas als mäßig (Kategorie 3 auf einer Skala von 1 bis 7). Auf längere Sicht muss eine gewisse Anfälligkeit für mögliche Negativentwicklungen des Ölpreises, des Welthandels sowie der internationalen Finanzierungsbedingungen mit in Betracht gezogen werden. Da die politische Stabilität jedoch anhalten dürfte und Panamas Zahlungsfähigkeit von einer günstigen Auslandsschuldendynamik gestärkt wird, beurteilt die Credendo Group das mittel- und langfristige politische Risiko nicht weniger positiv (Kategorie 3).

Die Betrachtung des Geschäftsumfelds in Panama lässt klar erkennen, dass schnelles Wirtschaftswachstum, vollständige Dollarisierung sowie ein politischer Konsens über die Vorzüge einer liberalen Wirtschaftspolitik die ausschlaggebenden Positivfaktoren bilden. Auch die Tatsache, dass das Land über einen gut entwickelten Bankensektor verfügt, wird als günstig bewertet. Auf der anderen Seite herrscht eine weitverbreitete Korruption und die institutionelle Qualität bedarf weiterhin der Verbesserung. Aus diesem Grund ordnet die Credendo Group das systemische Geschäftsrisiko Panamas in die mittlere Kategorie ein (Kategorie B auf einer Skala von A bis C).

Fakten & Kennzahlen

Pro

  • Liberale Wirtschaftspolitik
  • Explosionsartiges Wachstum
  • Solide Investitionsquote
  • Internationales Vertrauen

Kontra

  • Grassierende Korruption
  • Niedrige Arbeitsproduktivität
  • Förderung einer umfassenden Teilhabe erforderlich
  • Anfälligkeit für Schocks im Welthandel

Hauptexportgüter

  • Verkehrsleistungen (21,0 % der gesamten Leistungsbilanzeinnahmen), Tourismus (16,6 %), Fertigung (12,4 %), Finanzdienstleistungen (4,8 %)

Einkommensgruppe

  • Hohes mittleres Einkommen

Pro-Kopf-Einkommen

  • 10.970 USD

Bevölkerung

  • 3,9 Millionen

Wahlsystem

  • Staatspräsident: Wahlen alle fünf Jahre, keine aufeinanderfolgenden Amtszeiten zulässig,letzte Wahl: Mai 2014
  • Nationalversammlung: Wahlen alle fünf Jahre,letzte Wahl: Mai 2014

Staatsoberhaupt und Regierungschef

  • Präsident Juan Carlos Varela

Länderstudie

Turbulente Geschichte

Geographisch befindet sich Panama im engsten südwestlichen Abschnitt der Landenge zwischen Nord- und Südamerika. Dennoch wurde die politische Geschichte des Landes weniger von Kontakten zu den anderen mittelamerikanischen Staaten, als vielmehr von der Beziehung zu Kolumbien geprägt. So trat Panama nach seiner Unabhängigkeitserklärung im Jahr 1821 nicht etwa der Zentralamerikanischen Konföderation bei, sondern entschied sich für die Eingliederung in Großkolumbien unter der Führung Simón Bolívars. Auch nach der Abspaltung Venezuelas und Ecuadors von der Einheitsrepublik im Jahr 1830 verblieb Panama weitere sieben Jahrzehnte unter kolumbianischer Herrschaft.

Erst 1903 erklärte das Land seine Unabhängigkeit – nur wenige Monate, nachdem die USA begonnen hatten, panamaische Separatisten zu unterstützen. Die Vereinigten Staaten reagierten damit auf die Weigerung des kolumbianischen Kongresses, ein Abkommen zu ratifizieren, das den USA günstige Konzessionsbedingungen für die Vollendung und den anschließenden Betrieb des transkontinentalen Kanals zugestanden hätte. Der Plan ging auf und die USA schlossen nur wenige Tage nach der Unabhängigkeitserklärung ein ähnliches Abkommen mit der neuen panamaischen Regierung. Dieser Vertrag räumte den USA unter anderem Hoheitsrechte über ein Territorium ein, das heute unter der Bezeichnung Kanalzone bekannt ist: ein Landstreifen von je acht Kilometern zu beiden Seiten des Kanals. Erst am 31. Dezember 1999 wurde die Zone wieder in das Hoheitsgebiet Panamas eingegliedert; die USA behalten sich dabei das Recht vor, den Kanal gegebenenfalls mit Militärgewalt zu schützen.

Die Ereignisse im Jahr 1903 waren weder das erste noch das letzte Mal, dass die USA sich zur Wahrung ihrer geopolitischen und wirtschaftlichen Interessen in die inneren Angelegenheiten Panamas einmischten. So besetzten sie 1989 kurzzeitig das Land, um den dortigen Machthaber Manuel Noriega abzusetzen. Dieser Militärdiktator war anfänglich ein Bündnispartner der USA, setzte aber zur Ausdehnung seiner Macht auf zunehmend kontroverse Mittel: Er war in Drogenhandel und Geldwäsche verwickelt, manipulierte die Wahlergebnisse und soll außerdem die Entführung und Ermordung verschiedener politischer Gegner veranlasst haben.

Übergang zu einer liberalen Demokratie

In der Zeit, die auf das Noriega-Regime folgte, wurde die Demokratie in Panama wiederhergestellt und von 1990 bis heute haben alle gewählten Präsidenten ihre fünfjährige Amtszeit vollständig abgeleistet. Diese politische Stabilität dürfte trotz zahlreicher Streitthemen künftig anhalten. Aktuelle innenpolitische Debatten beziehen sich auf die Teilhabe am Wirtschaftswachstum, den Kampf gegen die Korruption, die Verwaltung des Kanals, soziale Sicherheit sowie auf die Umweltauswirkungen zunehmender Bergbauaktivitäten.

Derzeitiger panamaischer Staatspräsident ist Juan Carlos Varela von der konservativen Partido Panameñista (PP). Er konnte die Wahlen 2014 für sich entscheiden, nachdem er sich in aller Deutlichkeit gegen den scheidenden Präsidenten Ricardo Martinelli von der Mitte-rechts-Partei Cambio Democrático („Demokratischer Wandel“ – CD) positioniert hatte. So verurteilte er unter anderem die Korruption in Martinellis Regierung sowie sein vermeintliches Festhalten an der Macht. Letzteres geht auf die Tatsache zurück, dass Martinelli, der selbst aufgrund der Verfassung von einer weiteren Amtszeit ausgeschlossen war, seine Frau als Vizepräsidentschaftskandidatin der CD stützte – eine Vorgehensweise, die bei den Wählern auf Ablehnung stieß. Doch trotz seiner Rhetorik hält Varela weitgehend an der Politik seines Vorgängers fest. Dies ist teilweise darauf zurückzuführen, dass die PP keine parlamentarische Mehrheit erreichen konnte und nun Schwierigkeiten hat, ihre Wahlversprechen wie „Beendigung“ der Korruption und Förderung sozialer Teilhabe in die Tat umzusetzen. Ein weiterer Grund ist jedoch, dass Varela niemals die Absicht verfolgte, die marktfreundliche Politik, die Wachstum beflügelt und ausländische Investoren ins Land gelockt hatte, aufzugeben.

Der tief verwurzelte Wirtschaftsliberalismus spiegelt sich ebenfalls in den internationalen Beziehungen wider. Panama hat Freihandelsabkommen mit der Europäischen Union und den USA unterzeichnet, und mit zahlreichen Staaten in der Region ähnliche Verträge geschlossen. Darüber hinaus könnte die wirtschaftliche Integration innerhalb Lateinamerikas einen wichtigen Impuls erhalten, sollte Panama der Pazifik-Allianz beitreten, einem dynamischen Handelsblock bestehend aus Mexiko, Kolumbien, Peru und Chile; Panama ist derzeit noch Beitrittskandidat.

Mehr als ein Kanal

Für Panama mit seiner Bevölkerung von unter vier Millionen war der weltbekannte gleichnamige Kanal für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes stets von vitaler Bedeutung, und ist dies auch heute noch. Auch ein Jahrhundert nach seiner Eröffnung wird der Panamakanal jährlich von ca. 14.000 Schiffen passiert, die insgesamt über 300 Mio. Tonnen Frachtgut transportieren. Das entspricht in etwa 5 % des gesamten Welthandels. Es wird sogar erwartet, dass diese ohnehin schon eindrucksvollen Zahlen ab April 2016 weiter ansteigen. Dann nämlich wird das 2007 begonnene Kanalerweiterungsprojekt mit einem Verzug von ca. 18 Monaten abgeschlossen. Mit dieser Erweiterung werden nicht nur mehr, sondern auch größere Schiffe die 82 km lange Wasserstraße passieren können, was ihre Kapazität verdoppelt.

Der Kanal generiert nicht nur Einnahmen in Form von Passagegebühren, sondern trägt auch indirekt zur Entwicklung des Landes bei. So konnte Panama sich dank des Kanals als regionale Logistikdrehscheibe etablieren: Eine transkontinentale Eisenbahnstrecke sowie eine Pipeline ergänzen die Wasserstraße, und die Freizone Colón nahe der Einfahrt auf der Atlantikseite ist der zweitgrößte Freihafen der Welt. Darüber hinaus hat Panamas zentrale Lage auf dem amerikanischen Kontinent das Land zu einem beliebten Wirtschaftsstandort mit entsprechender Hotel- und Luftfahrtindustrie gemacht.

Panama ist jedoch nicht nur für seinen Kanal, sondern auch für seine Offshore-Banken bekannt. Nachdem die Finanzinstitute zu Zeiten des Noriega-Regimes für ihre entgegenkommende Haltung im Drogenhandel und in Geldwäscheaktivitäten berüchtigt waren, stuft der IWF Panamas Bankensystem heute als stabil ein. Dies begründet er mit der guten Qualität der zugrundeliegenden Vermögenswerte, dem niedrigen Kreditrisiko und den beträchtlichen Bilanzpuffern. Die gesunde Expansion und die vergleichsweise hohe Kreditvergabe an den Privatsektor deuten des Weiteren darauf hin, dass der Sektor zum Wirtschaftswachstum beigetragen hat (s. Grafik).

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Ein Grund für die Stabilität des Bankensektors könnte das Fehlen einer panamaischen Zentralbank sein. Abgesehen von einigen symbolischen Münzen verfügt das Land über keine eigene Währung und verwendet stattdessen den US-Dollar als gesetzliches Zahlungsmittel. Für Banken bedeutet das Fehlen eines „Kreditgebers der letzten Instanz“, dass sie bei finanziellen Engpässe von niemandem gerettet werden – ein Umstand, der sie womöglich zu größerer Umsichtigkeit bewegt. Andererseits ist die Laisser-faire-Haltung der Regulierer nicht ohne Risiken. Insbesondere da Untersuchungen der zwischenstaatlichen „Financial Action Task Force“ ergeben haben, dass Panama bei der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung Unzulänglichkeiten aufweist, haben zahlreiche Länder ihre Finanzinstitute angewiesen, panamaische Transaktionen eingehend zu prüfen. Zwar werden Reformen zur Erhöhung der finanziellen Transparenz umgesetzt, doch Verzögerungen könnten das Vertrauen der Investoren untergraben und den Zugang zum internationalen Zahlungsverkehr und zu den Kapitalmärkten behindern.

Diversifizierung über den Dienstleistungssektor hinaus

Als Logistik,- Banken- und Unternehmensdienstleistungszentrum ist Panama eher mit dem Tigerstaat Singapur als mit den Ländern der Region zu vergleichen. Allerdings wurden bereits einige Diversifizierungsmaßnahmen umgesetzt. In erster Linie ist hier die erfolgreiche Entwicklung einer Tourismusindustrie zu nennen, die Mitte der 90er Jahre eingeleitet wurde. In Mittelamerika (Mexiko und die Karibik ausgenommen) zählt lediglich Nachbarland Costa Rica, seit Langem ein beliebtes Ökotourismusziel, mehr Besucher. Diese Entwicklung erklärt, warum der Dienstleistungssektor über 70 % des panamaischen BIP ausmacht.

Berücksichtigt man darüber hinaus den Primärsektor, so wird deutlich, dass die Lage am engsten Punkt zwischen Atlantik und Pazifik nicht Panamas einziger geographischer Vorteil ist. Zum einen gibt es enormes Wachstumspotenzial für die Fischerei und die Landwirtschaft. Diese Branchen weisen einen erheblichen Entwicklungsrückstand auf, auch wenn Bananen ein wichtiges Exportprodukt waren, bevor die Industrie durch Einfuhrquoten der EU dezimiert wurde. Zum anderen ist Panama mit großen Gold-, Silber-, Kupfer- und Kohlevorkommen äußerst rohstoffreich. Unlängst ist das Land – trotz entsprechender Umweltbedenken – dazu übergegangen, einen Teil dieses Potentials auszuschöpfen. Insbesondere das kanadische Unternehmen First Quantum Minerals investiert über 6 Milliarden US-Dollar (ein Betrag, der die Kosten für die Kanalerweiterung übersteigt) in die Entwicklung einer großen neuen Kupfermine. Ihre voraussichtlich im Jahr 2018 erfolgende Inbetriebnahme wird zu einer deutlichen Steigerung des panamaischen Exports führen. Abschließend verfügt Panama aufgrund seiner Lage und Geographie über ein erhebliches Potential für die Stromerzeugung aus Wasserkraft und Geothermie. Mit entsprechenden Investitionsprojekten könnte die Regierung die Abhängigkeit von Ölimporten mit der Zeit verringern.

In Bezug auf den Sekundärsektor ist festzustellen, dass sich die Fertigungsindustrie weitgehend auf die Freizone Colón beschränkt. Das Baugewerbe zeichnet sich hingegen durch eine größere Dynamik aus. Zurückzuführen ist dies auf öffentliche Infrastrukturinvestitionen (wie die Erweiterung des Kanals und den Bau eines U-Bahn-Netzes in der Hauptstadt), sowie auf die Nachfrage aus dem Privatsektor (die Skyline von Panama-Stadt wird von Wolkenkratzern dominiert, die internationalen Unternehmen als Regionalsitz dienen).

Wachstumswunder

Bedeutende öffentliche Investitionen, hohes internationales Vertrauen und ein gesundes Konsumklima haben Panama in den vergangenen Jahren zur am schnellsten wachsenden Volkswirtschaft des amerikanischen Kontinents gemacht (s. Grafik). Zwischen 2004 und 2014 lag das reale BIP Wachstum bei einem beachtlichen Wert von durchschnittlich 8,6 % pro Jahr. Infolge von sinkenden Investitionsausgaben sowie schwierigen Handelsbeziehungen zu Venezuela, das mit tief greifenden Problemen zu kämpfen hat, ging das Expansionstempo 2014 auf immer noch beträchtliche 6,2 % zurück. Dies dürfte dem mittelfristigen Potential des Landes entsprechen. So schätzt der IWF das Wirtschaftswachstum in den kommenden Jahren auf 6 - 7 %.

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Doch trotz des bemerkenswerten Wachstums und dem Rekordtief bei den Arbeitslosenzahlen dauern hohe Armut und Ungleichheit an und führen zu großer sozialer Unzufriedenheit. Diese Tatsache unterstreicht Panamas wichtigste mittelfristige Herausforderung: die dauerhafte Gewährleistung hoher Wachstumszahlen bei gleichzeitiger Förderung der umfassenden Teilhabe an diesen Errungenschaften. Optimistischen Einschätzungen zufolge ergänzen beide Ziele einander: Bei einem Rückgang öffentlicher Investitionen entwickelt sich die Steigerung der Arbeitsproduktivität zum Wachstumsmotor, was wiederum den Arbeitnehmern zugutekommt. Eine aktive Förderungspolitik ist jedoch unerlässlich. Besonders das Humankapital bedarf der Unterstützung in Form von Investitionen in den Bildungs- und den Gesundheitssektor. Auch eine höhere Erwerbsbeteiligung von Frauen sollte gefördert werden. Darüber hinaus lassen sich weitere Effizienzgewinne durch die Modernisierung der Arbeitsmarktpolitik und die Stärkung der Institutionen erzielen.

Glaubwürdige öffentliche Finanzverwaltung

Insgesamt scheint die politische Führung Panamas für die Bewältigung der mittelfristigen wirtschaftlichen Aufgaben gut gerüstet. Zwar haben umfangreiche öffentliche Ausgaben ein erhebliches Haushaltsdefizit sowie eine zunehmende Staatsverschuldung zur Folge, doch da das BIP rasant gewachsen ist, sind die Defizit- und Verschuldungsquote stabil geblieben.
Ende 2014 lag die öffentliche Verschuldung (einschl. Verbindlichkeiten der Panamakanal-Behörde) bei 45,6 % des BIP. Historisch gesehen ist dieser Wert niedrig, auch wenn der Anteil gegenüber 2013 gestiegen ist. Da die Reduzierung der Investitionen außerdem zu einer allmählichen Senkung des Haushaltsdefizits führen dürfte – von 6,6 % im Jahr 2014 auf weniger als 2 % ab 2017 – geht der IWF davon aus, dass die Staatsverschuldung in den nächsten fünf Jahren auf ca. 40 % des BIP zurückgehen wird.

Der Staatshaushalt wird somit als stabil beurteilt, da er ausreichende finanzpolitische Spielräume bietet, um eventuelle Risiken, wie Negativentwicklungen des Welthandels oder der internationalen Finanzierungsbedingungen, mit antizyklischen Maßnahmen zu begegnen. Auch die vollständige Dollarisierung der panamaischen Wirtschaft fördert das Vertrauen der Finanzmärkte, da Defizite nicht mit dem Anwerfen der Notenpresse finanziert werden können. Dies zeigte sich deutlich an Panamas Emission von Eurobonds im Wert von 1,25 Mrd. US-Dollar im März 2015. Die 2025 fälligen Anleihen wurden mit einer Rendite von 3,89 % verkauft, was einem historisch niedrigen Spread von lediglich 178 Basispunkten gegenüber den zehnjährigen US-Staatsanleihen entspricht.

Gleichwohl lassen sich in Bezug auf die längerfristige Verwaltung der öffentlichen Finanzen gewisse Mängel feststellen. Besonders das Gesetz zur sozialen und finanzpolitischen Verantwortung ist als langfristige politische Richtschnur unwirksam, da es zu häufig überarbeitet wurde und die Regierung die Einnahmen aus dem Kanalbetrieb zu optimistisch veranschlagt. Es bedarf daher einer Änderung. Außerdem muss der Staat signifikante Eventualverbindlichkeiten abtragen, die nicht in die offizielle Schuldenstatistik aufgenommen wurden (insbesondere die Pensionsverbindlichkeiten belaufen sich auf ca. 24 % des BIP). Dies bedeutet, dass die Finanzpolster gestärkt werden müssen. Als Letztes sind nicht zweckgebundene Subventionen zu erwähnen. Diese stellen ein finanzpolitisches Risiko dar und sollten deshalb schrittweise abgebaut werden. Hier wurde mit der Reduzierung der Subventionen für Strom im Zusammenhang mit dem sinkenden Ölpreis bereits ein Teilerfolg erzielt.

Solide externe Liquidität und Zahlungsfähigkeit

Die Dollarisierung bewirkt nicht nur eine größere finanzielle Umsichtigkeit von Banken und Staat, sondern hat auch zu einer Eindämmung der Inflation beigetragen. Dennoch sind die Verbraucherpreise in Panama seit 2010 deutlich schneller angestiegen als in den USA. In der Folge wurden in diversen Wirtschaftszweigen Streiks für höhere Löhne durchgeführt und die Inflation war eines der Hauptthemen im Wahlkampf 2014. Bei seinem Amtsantritt setzte Präsident Varela gleich eines seiner Wahlversprechen um und führte Preiskontrollen bei Nahrungsmitteln ein. Während diese Maßnahme zu einer Reduzierung des Problems beitragen konnten (allerdings in Kombination mit einem weltweiten Rückgang der Rohstoffpreise), warfen die Kontrollen auch Fragen über zunehmenden staatlichen Interventionismus auf. Diese Befürchtungen bestätigten sich allerdings nicht, da Varela sich unverändert den Prinzipien einer liberalen Wirtschaftspolitik verpflichtet fühlt.

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Auch dank der anhaltenden wirtschaftsfreundlichen Politik bleiben die Direktinvestitionen unverändert hoch. Berücksichtigt man die Größe der panamaischen Volkswirtschaft, so liegt das Niveau der Nettozuflüsse ausländischer Direktinvestitionen sogar deutlich über dem anderer lateinamerikanischer Staaten (s. Grafik).

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Ein entscheidender Faktor ist, dass Panamas erhöhtes Haushaltsdefizit von Netto-Direktinvestitionen weitgehend ausgeglichen werden konnte (s. Grafik). Hierdurch wird das mit solchen außenwirtschaftlichen Ungleichgewichten einhergehende Risiko abgemildert, da Zuflüsse von Direktinvestitionen als nicht verschuldungswirksame Finanzierungsquelle gelten. Trotz des jüngsten Haushaltsdefizits von 12 % des BIP, das weitgehend auf Kapitalimporte für Infrastrukturprojekte zurückzuführen ist, ist die Abhängigkeit von kurzfristigem Kredit minimal und die Auslandsverschuldung (Bankverbindlichkeiten ausgenommen) ist von über 70 % des BIP Ende 2010 auf einen aktuellen Stand von weniger als 50 % zurückgegangen.

Für die künftigen Jahre ist eine günstige externe Dynamik zu erwarten. Mit dem nahenden Abschluss von Investitionsprojekten und der Aufnahme des Betriebs dürfte das Importwachstum zurückgehen, während Exporterlöse steigen. Trotz eines gewissen Abwärtsrisikos im Zusammenhang mit nachteiligen Wettbewerbseffekten eines starken US-Dollars wird das panamaische Haushaltsdefizit ab 2017 Prognosen zufolge unter die 10 % Marke fallen. Obwohl dies immer noch ein beträchtlicher Wert ist, wird davon ausgegangen, dass die unverändert starken Zuflüsse ausländischer Direktinvestitionen den Abwärtstrend der Staatsverschuldung vorantreiben und damit Liquidität und Zahlungsfähigkeit stärken.