Les finances publiques se dégradent et des questions de transparence pèsent sur la durabilité de la dette publique en Afrique subsaharienne

Grandes lignes

  • La récente accumulation de la dette a conduit aux ratios d’endettement les plus élevés que l’Afrique subsaharienne ait connus depuis qu’elle a bénéficié d’un allégement de sa dette.
  • Les recettes d’exportation de la région ont augmenté bien plus lentement que les emprunts à l’étranger, ce qui soulève des inquiétudes quant à sa capacité de remboursement.
  • Dans certains pays, le manque de rigueur budgétaire et de gestion des finances publiques expliquent en grande partie l’accroissement démesuré de la dette publique.
  • Les emprunts d’État en Afrique subsaharienne sont de plus en plus soumis à des conditions non concessionnelles.
  • De nombreux pays de la région ont accès aux marchés financiers internationaux, s’exposant ainsi aux chocs et à la volatilité des marchés financiers.
  • Avec un nombre sans précédent d’emprunts en devises étrangères, les pays s’exposent aux risques de change.
  • Le profil des créanciers bilatéraux évolue et compte de plus en plus de créanciers non membres du Club de Paris (notamment la Chine).
  • La structure de la dette se complexifie et soulève des questions de transparence.

Introduction

Ces dix dernières années ont vu une forte croissance des niveaux de la dette publique dans toutes les régions, mais plus particulièrement en Afrique subsaharienne et au Moyen-Orient. Ce Risk Insight analyse les facteurs ayant conduit à l’accroissement rapide de la dette en Afrique subsaharienne et aux risques potentiels qui en résultent.

La hausse des niveaux de la dette publique en Afrique subsaharienne est attribuable aux déficits budgétaires croissants, qui ont entraîné à la fois une accumulation de la dette intérieure et de la dette extérieure. Les niveaux du stock de la dette publique des exportateurs de pétrole africains ont augmenté très rapidement. Au niveau régional, le ratio dette publique/PIB a grimpé de 32,2 % fin 2014 à environ 45 % fin 2017 (une augmentation de près de 40 %). Ces ratios peuvent ne pas sembler préoccupants à l’aune des standards occidentaux. Toutefois, les taux d’intérêt sur les emprunts publics en Afrique subsaharienne sont beaucoup plus élevés et le recouvrement des recettes publiques est bien inférieur. Par conséquent, ces pays ont plus de difficultés à faire face à des niveaux de dette élevés. De plus, plusieurs aspects concernant l’accroissement de la dette au cours de ces dernières années sont particulièrement préoccupants. Premièrement, la récente accumulation de la dette publique a conduit aux taux d’endettement les plus élevés depuis que la région a bénéficié d’un allégement de sa dette dans le cadre de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM) et d’une série de programmes pour l’allégement de la dette bilatérale. Deuxièmement, les emprunts d’État en Afrique subsaharienne sont de plus en plus soumis à des conditions non concessionnelles (conditions commerciales du marché). Troisièmement, avec un nombre sans précédent d’emprunts en devises étrangères, les pays s’exposent aux risques de change. Quatrièmement, les emprunts à l’étranger ont fortement augmenté, mais à un rythme beaucoup plus élevé que les recettes d’exportation, entraînant de la sorte une hausse des ratios dette extérieure/exportations et soulevant des questions quant à la capacité des pays à rembourser leur dette extérieure. Enfin, l’accroissement actuel de la dette pose sérieusement question quant à la transparence.

Dégradation des finances publiques

L’accroissement de la dette publique en Afrique subsaharienne découle de déficits budgétaires structurels élevés. Entre 2011 et 2013, seuls cinq pays de la région présentaient un déficit budgétaire de plus de 5 % du PIB sur base annuelle. Entre 2014 et 2016, ce nombre est passé à 12 pays. Au total, 23 pays (sur les 48 que compte la région) affichaient un déficit budgétaire supérieur à 5 % en 2016. Trois raisons expliquent ces déficits budgétaires élevés. Tout d’abord, du côté des dépenses, d’importants programmes d’investissement ont été lancés dans de nombreux pays. Ensuite, du côté des recettes, plusieurs pays ont été frappés de plein fouet par la chute des prix des ressources naturelles. Les gouvernements des pays exportateurs de pétrole, en particulier, ont connu une importante baisse de leurs recettes budgétaires, mais la plus grande partie de ces exportateurs de pétrole n’ont pas constitué assez de réserves pendant le boom pétrolier pour amortir le choc. Enfin, des dérapages budgétaires dus à une mauvaise gestion des finances publiques ont été observés dans plusieurs pays.
Trois autres éléments viennent appuyer la forte tendance haussière des stocks de la dette. Premièrement, la dette extérieure de nombreux pays a augmenté à la suite des effets de valorisation associés aux dépréciations du taux de change. Deuxièmement, pour une série de pays, les coûts de financement ont augmenté et entraîné dans leur sillage des intérêts plus élevés. Troisièmement, bon nombre de gouvernements centraux ont repris les obligations contractées par des entreprises publiques.

Accroissement de la dette extérieure principalement alimentée par les emprunts d’État

Nombreux sont les pays qui ont progressivement cessé d’emprunter sur leur marché intérieur à des conditions souvent moins favorables, pour contracter des prêts à l’extérieur, ce qui explique en partie la tendance à accumuler des dettes extérieures. Le Graphique 1 illustre l’accroissement total des emprunts extérieurs en valeur nominale par groupe de revenus au cours de ces dernières années. L’on y observe la baisse du stock de la dette extérieure totale entre 2004 et 2006 à la suite des initiatives d’allégement de la dette et sa tendance à la hausse dans tous les groupes de revenus depuis 2006. Toutefois, la dette extérieure ne s’est pas contentée de grimper en valeur nominale, puisque le ratio médian dette extérieure/PIB en Afrique subsaharienne est passé de 22,8 % du PIB en 2007 à 41,2 % du PIB à la fin 2016, preuve s’il en est que l’accumulation de la dette extérieure a dépassé la croissance du PIB. Le Graphique 1 démontre que, bien que l’accroissement de la dette extérieure totale soit principalement dû à une hausse des emprunts publics, les emprunts extérieurs privés se sont aussi intensifiés. Cette tendance se marque particulièrement dans les pays de la région bénéficiant de revenus moyens supérieurs, ainsi que dans ceux affichant des revenus moyens inférieurs, mais dans une moindre mesure. C’est également dans les pays du groupe de revenus moyens supérieurs qu’a été observé la plus forte croissance des niveaux de dette à court terme.

Accroissement du ratio dette extérieure/recettes de la balance courante

Parallèlement au creusement de la dette extérieure de l’Afrique subsaharienne, l’on assiste depuis 2014 à une baisse des recettes de la balance courante de la majorité des pays. Le Graphique 2 montre que les dettes extérieures nominales ont largement dépassé les recettes d’exportation dès 2015, pour la première fois depuis 2004, pour l’Afrique subsaharienne dans son ensemble. La région étant principalement constituée d’économies tributaires des matières premières, les recettes issues des exportations de biens et services se sont écroulées en raison de la chute du cours des matières premières en 2014, et n’ont cessé de baisser depuis. Les exportateurs de biens et services autres que les matières premières ont seulement remarqué une légère amélioration des exportations depuis 2013. Résultat : le ratio dette extérieure/exportations total de la région a bondi de 64 % en 2011 à 137 % à la fin 2016 (hors pays à revenu élevé). Cette tendance se dégage également si l’on prend le nombre de pays de la région dont le ratio dette extérieure/recettes d’exportation dépasse 150 %. Alors que 9 pays étaient concernés en 2012, ce chiffre a grimpé à 20 en 2016. En outre, aujourd’hui, 13 pays de la région affichent déjà un ratio supérieur à 200 %. Ceci constitue un niveau élevé d’autant plus que 10 pays avaient bénéficié d’un allégement de la dette au titre de l’initiative PPTE. Ce ratio dette extérieure/recettes d’exportation est un élément crucial pour mesurer la durabilité de la dette, étant donné qu’il devient compliqué pour les pays de rembourser leur dette extérieure lorsque les recettes de la balance courante se révèlent trop faibles.
Ce problème est intimement lié à l’une des raisons principales expliquant le niveau élevé de dette publique : l’ambition des pays africains de combler leurs lacunes en matière d’infrastructure. Il est vrai que ces goulets d’étranglement entravent leur développement et limitent leur capacité à exporter, d’où leur volonté d’investir dans l’espoir d’améliorer leurs exportations à long terme. Cependant, il ne faut pas perdre de vue que les grands projets d’investissement public peuvent mener à une accumulation de la dette publique, qui peut vite s’avérer insoutenable lorsque les décisions en matière de politique et d’emprunts sont prises de manière irréfléchie. Ainsi, de grands projets publics financés par des prêts conclus à des conditions défavorables (taux d’intérêts élevés, échéances courtes, assortis de garanties de valeur) peuvent facilement déstabiliser les finances publiques d’un pays. Sans oublier le risque que la préférence soit donnée à des projets n’offrant qu’un faible retour sur investissement. Ces projets d’investissement concernent souvent l’élargissement des ports ou du réseau ferroviaire par exemple, et ne conduisent pas toujours à une augmentation des exportations. Citons l’exemple actuel du Kenya. Voilà plusieurs années que le Kenya accumule des dettes extérieures, mais le rythme s’est intensifié depuis 2013. Parallèlement, les recettes de sa balance courante n’ont pas évolué. Par conséquent, le ratio dette extérieure brute/recettes de la balance courante a grimpé en flèche d’environ 110 % en 2013 à plus de 200 % à la fin 2016. Des pays comme l’Éthiopie, l’Ouganda, le Cameroun, le Mozambique et le Rwanda suivent la même tendance.

Dérapages budgétaires

Dans bon nombre de pays d’Afrique subsaharienne, le manque de discipline budgétaire est considéré comme l’une des causes de l’accroissement démesuré de la dette publique. Le Ghana, par exemple, a accumulé d’importants déficits budgétaires primaires sur la dernière décennie, une tendance qui s’est chaque fois intensifiée en période électorale. Les élections présidentielles de 2008, 2012 et 2016 ont ainsi donné lieu à des dérapages budgétaires et à des dépenses excessives qui ont lourdement grevé le budget et entraîné des émissions de dette peu favorables. Cette absence ou presque de rigueur budgétaire (combinée à la chute des cours des matières premières et à des besoins d’investissement criants) met les finances publiques ghanéennes sous pression depuis des années. Nombreux sont les pays africains où l’absence de ligne claire en matière de politique économique et de gestion fiable (et transparente) des finances publiques engendre de l’incertitude, sur fond de problèmes politiques et sécuritaires.

Alourdissement du fardeau des intérêts d’État à payer

Le nombre croissant de pays qui consacrent plus de 15 % de leurs recettes publiques totales au paiement des intérêts témoigne de l’alourdissement de ce fardeau. Au Ghana et au Nigeria par exemple, les paiements d’intérêts publics ont englouti respectivement 40 % et 24 % des recettes publiques globales en 2016. En outre, ce ratio paiement d’intérêts/recettes publiques démesuré reflète bien le fait que la perception des impôts, et les capacités institutionnelles à cette fin, restent généralement insuffisantes dans la région.

Accès aux marchés financiers internationaux

Au lendemain de la crise financière, certains investisseurs privés à vocation mondiale se sont mis en quête de rendements supérieurs dans un contexte de taux d’intérêts bas au niveau international. L’investissement dans des titres de créance à plus haut risque est ainsi devenu plus intéressant, ce qui a ouvert la porte des marchés d’emprunt internationaux aux gouvernements africains et accéléré les dépenses publiques d’investissement. Le financement des investissements dans les infrastructures est devenu moins cher, mais les pays africains se sont retrouvés exposés à la volatilité des marchés financiers et à la variabilité de l’aversion pour le risque. Aujourd’hui, 16 pays d’Afrique subsaharienne, parmi lesquels la République du Congo, le Sénégal, le Rwanda, le Mozambique, le Kenya et la Zambie, sont débiteurs d’euro-obligations, dont le rendement avoisine les 9 %. Malgré les problèmes dont souffrent ces pays africains (cours bas des matières premières, pénuries de liquidités et, dans certains cas, tensions politiques), les investisseurs restent intrigués par les rendements élevés qu’ils offrent. Cette situation, combinée à la hausse probable des taux d’intérêt mondiaux dans les années à venir, pourrait entraîner un retrait soudain des investisseurs privés ou l’application de taux d’intérêt plus élevés, ce qui compliquerait fortement le refinancement, puisque les gouvernements se retrouveraient confrontés à un risque de report considérable.

Risque de change émergent

Le fait d’avoir davantage de dettes extérieures libellées en devises étrangères expose un pays aux fluctuations de change. Il faut savoir que la dépréciation du taux de change d’une devise locale augmente la valeur réelle et le fardeau de la dette libellée en devise étrangère. Le Ghana en a fait les frais en 2014, lorsque la dépréciation du cédi a entraîné une augmentation de 10 % de son ratio dette extérieure/PIB. La Zambie en a également pâti en 2015, lorsque le ratio dette extérieure/PIB du pays a grimpé de près de 10 % à la suite de la dépréciation du kwacha zambien. Actuellement, les réserves internationales de plusieurs pays d’Afrique subsaharienne sont largement sous pression. Les pays soumis à un régime de taux de change fixe, par exemple, s’exposent à un risque accru de dépréciation (c’est le cas de la zone CFA). L’Angola a ainsi diminué la valeur fixe du kwanza en janvier 2018, tout comme le Nigeria l’a fait pour le naira à la mi-2016 et à la mi-2017, en raison d’une pression élevée sur les liquidités. Cette situation caractérisée par des réserves internationales faibles (résultant des larges déficits de la balance courante dans la région) pourrait provoquer d’autres dépréciations à l’avenir, ce qui alourdirait encore le fardeau de la dette extérieure en Afrique subsaharienne.

Évolution du profil des créanciers

Les emprunts publics en Afrique subsaharienne restent caractérisés par des créanciers bilatéraux et multilatéraux, et assortis de conditions concessionnelles. Cela dit, ces dernières années ont vu une augmentation des emprunts sous la forme d’obligations, de crédits bancaires commerciaux ou contractés auprès d’autres créanciers privés. Alors que ces trois formes d’emprunts commerciaux combinées représentaient à peine 10 % environ de l’ensemble des emprunts en 2007, leur part a plus que doublé pour atteindre 23 % environ à la fin 2016 (voir Graphique 4). La part de la dette due à des organisations multinationales reste majoritaire. L’on constate toutefois que, ces dernières années, plusieurs organisations multinationales non traditionnelles (comme la Banque islamique de Développement et la Nouvelle banque de développement) ont pris de l’ampleur dans la région.

Par ailleurs, le profil des créanciers bilatéraux a évolué. La part des créances représentées par des membres traditionnels du Club de Paris a baissé, tandis que de nouveaux créanciers bilatéraux officiels ont fait leur apparition depuis 2000, la Chine en tête. De même, la part de pays comme l’Inde, l’Arabie saoudite et le Koweït a considérablement augmenté. Les activités chinoises en Afrique, en plein essor et associées à d’énormes investissements (directs) et à d’importants échanges commerciaux avec les exportateurs de matières premières (minerai de fer, pétrole, cuivre, etc.), vont de pair avec le recours financier massif de la région aux prêts chinois. Par ailleurs, au lendemain de la crise financière, les membres du Club de Paris se sont retrouvés avec des moyens plus limités et se sont montrés moins enclins à soutenir la région. Enfin, l’engagement de la majorité des membres du Club de Paris à respecter les « principes et lignes directrices pour promouvoir des pratiques de prêt durables dans la fourniture de crédits à l'exportation bénéficiant d’un soutien public aux pays à faible revenu », conformément aux plafonds de dette imposés par le FMI et par la Banque mondiale, dans le but de promouvoir des emprunts publics soutenables par les « pays à faible revenu », a certainement aussi joué un rôle. L’on ne sait cependant pas clairement si les créanciers non traditionnels (comme la Chine) respectent ces lignes directrices, ce qui pourrait donner lieu à des emprunts moins transparents et moins documentés par les pays à faible revenu.

Transparence réduite sur la structure de la dette publique

La structure de la dette publique se complexifie. Les gouvernements africains l’expliquent par un glissement des emprunts auprès de non-membres du Club de Paris, comme mentionné plus haut, et par un recours croissant à des structures de dette complexes, comme des prêts garantis, des financements commerciaux, des obligations, des partenariats public-privé (PPP) et des prêts souscrits par des entités publiques bénéficiant d’une garantie d’État (ce qui pourrait devenir une dette du gouvernement en cas d’échec du projet). Au fur et à mesure que la structure de la dette gagne en complexité, il devient plus difficile d’avoir une vue précise et détaillée des caractéristiques de la dette des différents pays. En outre, la transparence globale de la dette publique reste problématique dans bon nombre de pays d’Afrique subsaharienne. La portée des finances publiques reste ainsi souvent limitée au gouvernement central et n’inclut pas toujours les gouvernements locaux, les garanties publiques et les sociétés publiques non financières. Une autre raison est liée à la hausse de la dette sur le marché privé (euro-obligations), comme expliqué plus haut.

Cette transparence réduite de la dette accroît le risque de voir éclater des scandales de dette occulte, ce qui pourrait ternir encore davantage l’image des finances publiques d’un pays. Aujourd’hui, deux pays africains se retrouvent surendettés après la découverte de dettes publiques occultes : la République du Congo et le Mozambique.

Coup de projecteur sur deux groupes de pays

  •  Accroissement de la dette dans les pays post-PPTE

Dans le cadre de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) lancée en 1996, 36 pays confrontés à des niveaux de dette insoutenables ont bénéficié d’un allégement de leur dette. Trois autres pays, jugés potentiellement admissibles à l’initiative, ne satisfont actuellement pas à tous les critères pour atteindre le « point de décision ». Outre le programme PPTE, 29 pays ont vu leur dette allégée dans le cadre de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM). Ces pays avaient atteint (ou allaient atteindre) le « point d’achèvement » PPTE et faisaient état d’importantes dettes en souffrance à l’égard de l’Association internationale de développement de la Banque mondiale, du FMI et du Fonds africain de développement. Ils ont bénéficié d’une annulation totale de leur dette envers ces institutions.

Depuis lors, les stocks de dette publique et le risque de faire face à une charge d’endettement insoutenable sont toutefois dangereusement repartis à la hausse. Certains pays post-PPTE, comme le Tchad, la Gambie, la République du Congo et le Mozambique, sont à nouveau confrontés à des niveaux de dette insoutenables. Par ailleurs, l’on a observé une dégradation sérieuse des indicateurs d’endettement de pays comme le Cameroun, le Ghana, la Mauritanie et la Zambie au cours de ces dernières années.

Le Graphique 5 montre l’évolution du ratio dette publique/PIB dans les 29 pays d’Afrique subsaharienne ayant bénéficié du programme PPTE, entre l’achèvement des initiatives d’allégement de la dette et 2016. Il en ressort clairement que dans plusieurs pays, ce ratio a grimpé de 20-30 % à plus de 40 % du PIB, voire bien plus haut pour certains. En réalité, le ratio médian dette publique/PIB des pays post-PPTE a augmenté de 29 % du PIB après allégement de la dette à 47,8 % en 2016 et devrait atteindre 52 % en 2018.

  • Principaux exportateurs de pétrole en Afrique subsaharienne

Les prix du pétrole sont en chute libre depuis la mi-2014 et, bien qu’on ait assisté à une légère remontée en 2017, ils devraient rester à des niveaux bien inférieurs à ceux d’avant 2014. Les projections du cours du pétrole établies par le FMI tournent autour de 54 USD le baril pour les années à venir. Les exportateurs de pétrole africains, largement tributaires des revenus pétroliers sur le plan fiscal, ont vu leurs recettes publiques s’effondrer. Les réactions ont été diverses. L’Angola, par exemple, a pris la décision draconienne de fermer le robinet des dépenses, ce qui a entraîné un douloureux ralentissement économique, au contraire du Nigeria et de la République du Congo, qui ont intensifié leurs dépenses publiques dans l’optique de sortir de la crise. Dans la plupart de ces pays, les institutions (fiscales) sont faibles et la capacité de perception des recettes fiscales hors pétrole est quasi inexistante. Par conséquent, les exportateurs de pétrole africains accumulent d’énormes déficits budgétaires, ouvrant la voie à un accroissement très rapide de la dette publique (financée à la fois à l’extérieur et sur le marché intérieur). Aujourd’hui, le ratio stock de la dette publique globale brute/PIB a quasiment triplé depuis la fin 2013. Il est urgent que les pays africains exportateurs de pétrole s’attellent à améliorer la transparence budgétaire, la diversification économique et l’efficacité politique, afin de renverser cette tendance d’endettement à la hausse et de recouvrer la confiance sur ces marchés.

Conclusion

Ces dernières années, les niveaux d’endettement ont progressé à un rythme soutenu dans plusieurs pays d’Afrique subsaharienne. Si cette situation a engendré des niveaux de dette quasi insoutenables dans certains pays, elle n’est pas problématique partout, du moment que le recouvrement de créances est géré correctement. Il n’en reste pas moins que certains éléments relatifs à l’accroissement de la dette sont préoccupants. Tout d’abord, la moindre transparence pourrait brouiller la vue que nous avons des indicateurs d’endettement spécifiques à chaque pays et augmenter le risque de mauvaises surprises en ce qui concerne la durabilité des finances publiques (comme ce fut le cas récemment en République du Congo). Ensuite, les gouvernements africains souscrivent davantage d’emprunts soumis aux conditions concessionnelles, ce qui accroît les coûts et entraîne un risque de report considérable. Enfin, les prêts libellés en devises étrangères exposent les pays aux fluctuations de change, ce qui augmente le risque de voir leur dette extérieure exploser en cas de dévaluation de la monnaie locale. Il est donc crucial pour les gouvernements d’Afrique subsaharienne de rétablir un équilibre entre leurs besoins d’investissements et la gestion de leurs finances publiques. Les responsables politiques de la région sont confrontés à une énorme demande (populaire) en matière de développement et d’investissements, mais ils se doivent d’analyser soigneusement leurs besoins de financement d’investissements publics afin d’éviter une nouvelle crise de la dette.

Analystes: Louise Van Cauwenbergh – l.vancauwenbergh@credendo.com / Jan-Pieter Laleman – jp.laleman@credendo.com