Facteurs de risque et perspectives

Le Panama a connu une croissance économique fulgurante et affiche des taux d'inflation et de chômage bas. Par ailleurs, sa situation budgétaire et ses comptes extérieurs semblent viables. La dollarisation complète a des effets positifs sur la stabilité macroéconomique et les efforts d'investissement en vue de diversifier davantage l'économie sont en cours.

Ces facteurs, auxquels s'ajoute un niveau tolérable de dette extérieure à court terme - mitigent quelque peu le risque de liquidité qui va de pair avec les réserves officielles relativement limitées dont dispose le pays. C'est pourquoi le Groupe Credendo évalue le risque politique à court terme comme modeste, le plaçant en catégorie 3 sur une échelle de 1 à 7. À long terme, le Panama présente un facteur de vulnérabilité additionnel, à savoir les retombées de chocs éventuels liés aux prix pétroliers, au commerce mondial et aux conditions de financement internationales. Mais puisque la stabilité politique devrait prévaloir et que la solvabilité du pays est consolidée par une dynamique de dette extérieure favorable, la notation du Groupe Credendo pour le risque politique MLT est tout aussi positive (catégorie 3).

Au vu de l'environnement des affaires, il est évident que la croissance économique rapide, la dollarisation complète de l'économie et un consensus politique sur les bénéfices d'une politique économique libérale sont des facteurs positifs déterminants. Autre point très favorable, la présence d'un secteur bancaire bien développé. Ceci étant, le pays est en butte à une corruption généralisée et un cadre institutionnel perfectible. C'est pourquoi le Groupe Credendo répertorie le risque commercial systémique pour le Panama en catégorie moyenne, à savoir B sur une échelle de A à C.

Faits & Chiffres

Forces

  • Politique économique libérale
  • Croissance fulgurante
  • Taux d'investissement considérable
  • Confiance des investisseurs internationaux

Faiblesses

  • Corruption endémique
  • Faible productivité de la main-d'œuvre
  • Nécessité d'encourager l'inclusion sociale
  • Vulnérabilité aux chocs commerciaux mondiaux

Principales exportations

  • Transports (21% des recettes totales du compte courant), tourisme (16,6%), produits manufacturés (12,4%), services financiers (4,8%)

Groupe de revenus

  • Revenus moyens supérieurs

Revenu par habitant

  • 10.970 USD

Population

  • 3,9 m

Chef d’État et de Gouvernement

  • Président Juan Carlos Varela

Description du système électoral

  • Présidentiel: mandat de 5 ans, avec interdiction de mandats consécutifs; dernières élections en mai 2014
  • Assemblée nationale: mandat de 5 ans, dernières élections en mai 2014

Évaluation du risque pays

Un passé tumultueux

Le Panama se situe dans la partie la plus étroite et le plus au sud-ouest du corridor qui relie l'Amérique du Nord à l'Amérique latine. Ce sont pourtant ses relations avec la Colombie et non avec ses pairs d'Amérique centrale qui ont forgé l'histoire politique du pays. En effet, lorsque le Panama a déclaré son indépendance vis-à-vis de l'Espagne en 1821, le pays n'a pas rejoint la Fédération d'Amérique ; il a au contraire opté pour son incorporation au sein de la Grande-Colombie de Simon Bolivar. Même au lendemain de la sécession du Venezuela et de l'Équateur de l'union en 1830, le Panama est resté dans le giron du gouvernement colombien pendant encore septante ans.

L'indépendance a finalement été proclamée en 1903, quelques mois à peine après que les États-Unis ont commencé à soutenir les séparatistes panaméens, en réaction à l'incapacité du congrès colombien de ratifier un traité qui leur aurait octroyé des conditions de concession favorables pour la finalisation d'abord et l'exploitation ensuite du canal transcontinental en construction. Cette stratégie fut récompensée et les USA ont ensuite conclu un traité similaire avec le nouveau gouvernement panaméen quelques jours à peine après la déclaration d'indépendance. Dans le cadre de l'accord conclu, les USA ont obtenu des "droits souverains" sur ce qu'on appelle la Zone du Canal : une bande de terre qui s'étend sur huit kilomètres de part et d'autre du Canal. La souveraineté panaméenne sur ce territoire ne fut restaurée que le 31 décembre 1999 mais les USA se réservent toujours le droit de protéger le Canal militairement si nécessaire.

1903 ne fut ni le premier ni le dernier épisode d'immixtion des USA dans les affaires intérieures du Panama en vue de sauvegarder leurs intérêts géopolitiques et économiques. Il est en effet notoire que les USA ont brièvement envahi le Panama en décembre 1989 afin de déposer son dictateur Manuel Noriega (un homme fort militaire qui avait été un allié des USA avant d'accumuler le pouvoir de manière toujours plus controversée : il a été impliqué dans du trafic de drogue et du blanchiment d'argent, a manipulé de manière flagrante les résultats des élections et est soupçonné d'avoir orchestré les disparitions et assassinats de plusieurs opposants politiques).

Transition vers une démocratie libérale

La démocratie a été restaurée au Panama d'après Noriega et entre 1990 et maintenant, tous les présidents élus ont accompli la totalité de leur mandat de 5 ans. Cette stabilité politique devrait se maintenir même si le pays fait face à de nombreux défis. Les thèmes qui font aujourd'hui débat sont la participation de tous à la croissance économique, la lutte contre la corruption, la gestion du Canal et de la sécurité nationale, et l'impact environnemental de l'extension des activités minières.

Le président en exercice est Juan Carlos Varela, élu du Parti Panameñista conservateur (PP). Il a remporté les élections de 2014 en s'opposant farouchement au président sortant Ricardo Martinelli du Parti du changement démocratique (CD), de centre gauche. Varela a notamment condamné la corruption de son administration et la volonté présumée de Martinelli de s'accrocher au pouvoir (les électeurs n'ont pas apprécié que Martinelli, lui-même constitutionnellement empêché de briguer un second mandat consécutif, ait promu son épouse comme candidate à la vice-présidence dans le camp du CD). Et pourtant, malgré la rhétorique, Varela a largement adhéré aux politiques de son prédécesseur, en partie parce que le PP n'est pas parvenu à remporter une majorité parlementaire et s'efforce donc de donner suite aux promesses faites lors de la campagne électorale : fin de la corruption et meilleure inclusion sociale. Mais c'est aussi parce que Varela n'a jamais voulu renoncer à sa position favorable au marché qui a dopé la croissance et attiré les investisseurs étrangers au Panama.

Le libéralisme économique est bien établi dans le pays et se traduit aussi dans ses relations internationales. Le Panama a en effet signé des accords de libre-échange avec l'Union européenne et les USA ainsi que des accords similaires avec de nombreux pairs régionaux. En outre, l'intégration économique du pays au sein de l'Amérique latine pourrait encore s'accentuer si le Panama rejoignait l'Alliance du Pacifique, un bloc commercial dynamique auquel il a demandé son adhésion et qui comprend le Mexique, la Colombie, le Pérou et le Chili.

Plus qu'un canal

Le Panama compte moins de quatre millions d'habitants. Il n'est donc pas surprenant que le canal homonyme dont la réputation n'est plus à faire ait joué un rôle décisif dans le développement économique du pays et continue d'ailleurs à le faire. Aujourd'hui, cent ans après son inauguration, quelque 14.000 bateaux transitent par le Canal de Panama tous les ans, transportant plus de 300 millions de tonnes de fret, soit près de 5% du commerce mondial. Qui plus est, ces chiffres impressionnants devraient encore augmenter dès avril 2016 lorsque s'achèvera, avec près de dix-huit mois de retard, le projet d'extension du canal qui a démarré en 2007. Les travaux permettront à des navires plus nombreux et plus grands de traverser cette voie navigable de 82 kilomètres de long, doublant ainsi sa capacité.

Le Canal a certes généré des recettes de péage, mais il a aussi dopé le développement de manière plus indirecte. Il a notamment permis au Panama de se positionner comme une plateforme logistique régionale : un réseau ferroviaire et de pipelines transcontinental complètent la voie maritime et la Zone franche de Colón à proximité de l'entrée atlantique du Canal est le second plus grand port de zone franche du monde. Qui plus est, la localisation centrale du Panama dans les Amériques en a fait un centre d'affaires en vogue, avec l'industrie hôtelière et aéronautique qui en découlent.

Le Panama est aussi généralement réputé pour ses banques offshore. Tristement célèbres pour leur complaisance vis-à-vis du trafic de drogue et du blanchiment d'argent sous l'ère Noriega, les institutions financières ont parcouru un long chemin depuis. À l'heure actuelle, le FMI estime que le système bancaire est sain, affiche des actifs d'excellente qualité, un faible risque de crédit et de solides fonds sur ses bilans. La saine expansion du crédit au secteur privé et son niveau comparativement élevé suggèrent en outre que le secteur a facilité la croissance économique (voir graphique).

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L'absence de Banque centrale au Panama explique peut-être en partie la bonne santé du secteur bancaire. En effet, à l'exception de certaines pièces symboliques, le pays n'a pas de monnaie et utilise davantage le dollar américain comme monnaie ayant cours légal. Pour les banques, l'absence de "prêteur de dernier recours" signifie que personne ne viendra à la rescousse si jamais leur portefeuille devait se détériorer, ce qui les incite par ricochet à une gestion prudente. Ceci étant, l'approche régulatoire du laissez faire comporte aussi des risques. Étant donné que le Groupe d'action financière internationale a identifié le Panama comme un pays ayant des lacunes institutionnelles stratégiques en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (AML-CFT), de nombreux pays ont chargé leurs institutions financières de passer au crible les transactions panaméennes. Des réformes visant à plus de transparence financière sont en cours mais des retards pourraient toujours miner la confiance des investisseurs et empêcher l'accès au système de paiements et aux marchés des capitaux internationaux.

La diversification au-delà des services

En tant que plateforme logistique, bancaire, d'affaires et de services, le Panama rivalise davantage avec le "Tigre asiatique" Singapour qu'avec ses pairs régionaux. L'économie s'est néanmoins quelque peu diversifiée, surtout grâce au succès de l'industrie touristique qui s'est développée depuis le milieu des années 1990. Le Panama enregistre le second plus important nombre de visiteurs d'Amérique centrale, à l'exclusion du Mexique et des Caraïbes, devancé seulement par le Costa Rica, une destination d'écotourisme privilégiée depuis de nombreuses années. Cette évolution explique en partie pourquoi le secteur des services représente plus de 70% du PIB panaméen.

Quant au secteur primaire, il est évident que la situation géographique privilégiée du pays ne se limite pas à occuper la bande de terre la plus étroite entre les océans Atlantique et Pacifique. Tout d'abord, les perspectives de croissance dans les secteurs de la pêche et de l'agriculture sont considérables. Ces secteurs sont restés largement sous-exploités, même si les bananes étaient un produit phare de l'exportation jusqu'à ce que la mise en place de quotas d'importation par l'UE décime cette industrie dès les années 1990. Le Panama bénéficie de plus de nombreuses ressources naturelles, avec notamment de vastes gisements d'or, d'argent, de cuivre et de charbon. Récemment, et malgré des préoccupations environnementales, le pays a commencé à développer une partie de son potentiel. L'entreprise canadienne First Quantum Minerals investit ainsi plus de 6 milliards USD (un montant supérieur au coût de l'extension du Canal de Panama), pour exploiter une nouvelle grande mine de cuivre. Lorsque celle-ci sera opérationnelle, c'est-à-dire en 2018 selon les prévisions, elle donnera une impulsion majeure aux exportations panaméennes. Enfin, au vu de sa situation et de sa géographie, le Panama possède un large potentiel de production d'énergie hydroélectrique et thermique. À terme, des plans d'investissement publics devraient réduire la dépendance vis-à-vis des importations de pétrole.

En ce qui concerne le secteur secondaire, l'industrie manufacturière s'est limitée aux activités dans la Zone franche de Colón. Le secteur de la construction a été beaucoup plus dynamique grâce aux investissements d'infrastructure publics, tels que l'extension du Canal et la construction d'un métro dans la capitale, et à la demande du secteur privé. Le ciel panaméen est en effet dominé par des gratte-ciel qui abritent les quartiers généraux d'entreprises internationales.

Superstar de la croissance

Ces dernières années, le boom des investissements publics associé à la confiance des investisseurs internationaux et des consommateurs a fait du Panama le pays d'Amérique enregistrant la croissance économique la plus rapide (voir graphique). Au cours de la décennie précédant 2014, la croissance du PIB en termes réels ne dépassait pas 8,6% par an en moyenne. En 2014, à la suite de relations commerciales difficiles avec le Venezuela en pleine période de troubles et d'un fléchissement du rythme des investissements, le taux d'expansion est retombé au niveau toujours élevé de 6,2%. Ce taux semble coïncider avec le potentiel à moyen terme du pays. Le FMI prévoit en effet une croissance économique fluctuant entre 6 et 7% dans les années à venir.

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Néanmoins, malgré une croissance fulgurante et un taux de chômage historiquement bas, la grogne sociale prend de l'ampleur, pointant la pauvreté et les inégalités qui atteignent des niveaux élevés. Un constat qui met en lumière le principal défi du pays à moyen terme : combiner un niveau élevé de croissance avec une meilleure intégration de toutes les couches de la population. On pourrait dire de manière optimiste que ces deux objectifs sont complémentaires : face au ralentissement des investissements publics, la croissance sera alimentée par des gains de productivité, ce qui sera bénéfique pour les travailleurs. Mais des mesures politiques volontaires seront nécessaires pour y arriver, notamment en matière de capital humain. Il faudra le consolider en investissant dans l'éducation et la formation ainsi que les soins de santé. Une plus grande participation des femmes devrait également être encouragée. La révision des politiques en matière de marché du travail et le renforcement des institutions permettront de réaliser d'autres gains d'efficacité.

Une gestion crédible des finances publiques

Dans l'ensemble, les hommes politiques panaméens semblent bien outillés pour faire face aux défis économiques à moyen terme. Les vastes investissements publics ont généré de lourds déficits budgétaires et ont fait grimper l'endettement public. Mais comme le PIB a enregistré une hausse stupéfiante, les ratios de déficit et d'endettement sont restés stables.
Fin 2014, la dette publique, y compris les passifs de l'Autorité du Canal de Panama (ACP), s'élevait à 45,6% du PIB. Ce taux est historiquement bas même s'il a augmenté par rapport à celui de 2013. Qui plus est, comme la révision à la baisse des investissements devrait progressivement ramener les déficits budgétaires de 6,6% du PIB en 2014 à moins de 2% dès 2017, le FMI prévoit une chute de la dette publique à près de 40% du PIB d'ici à cinq ans.

Les finances publiques sont donc considérées comme viables, laissant une marge de manœuvre budgétaire pour mener des politiques contracycliques si des risques baissiers tels que des chocs défavorables frappant le commerce mondial ou les conditions internationales de financement devaient se concrétiser. Si on y ajoute la dollarisation complète de l'économie panaméenne - excluant donc l'option d'une émission monétaire pour financer le déficit budgétaire - c'est un tableau qui inspire confiance sur les marchés internationaux. Pour preuve, l'émission en mars 2015 d'obligations en euros pour 1,25 milliards d'USD, arrivant à échéance en 2025. Ces obligations se sont vendues assorties d'un taux d'intérêt de 3,89%, soit une marge historiquement faible d'à peine 178 points de base comparée aux bons du trésor américains sur 10 ans.

Il n'en reste pas moins que la gestion des finances publiques à plus long terme présente quelques lacunes. Tout d'abord, en raison des adaptations fréquentes et des hypothèses optimistes en matière de recettes provenant du Canal, l'actuelle Loi de responsabilité sociale et budgétaire ne parvient pas à définir la ligne politique à long terme de manière efficace. Elle devrait être amendée. En outre, comme le gouvernement est confronté à des passifs éventuels considérables qui ne sont pas inclus dans les statistiques officielles de la dette (notamment des engagements de retraite non capitalisés pour quelque 24% du PIB), les tampons budgétaires doivent être consolidés. Enfin, les subventions non ciblées constituent un risque budgétaire et devraient être supprimées graduellement. Des progrès ont déjà été accomplis à cet égard puisque la chute des prix pétroliers a permis de revoir à la baisse les subventions à l'électricité.

Ratios de liquidités externes et de solvabilité élevés

La dollarisation a non seulement conduit à des politiques budgétaire et de gestion bancaire prudentes, mais elle a aussi permis de contenir l'inflation. Les prix à la consommation au Panama ont malgré tout augmenté bien plus vite qu'aux USA dès 2010. Cette inflation a provoqué des grèves visant à obtenir une hausse des salaires dans plusieurs secteurs économiques. Elle fut d'ailleurs un thème central des élections générales de 2014. Respectant une promesse faite lors de sa campagne, le Président Varela a instauré un contrôle des prix sur les denrées alimentaires dès son entrée en fonction. Ce contrôle de prix a certes contribué à résoudre le problème (conjointement à une baisse des prix internationaux des matières premières), mais il a aussi provoqué une vague d'inquiétudes face au regain d'interventionnisme de l'État. Ces inquiétudes se sont toutefois dissipées puisque le président Varela est resté fidèle aux politiques économiques libérales.

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Les flux d'Investissements directs étrangers (IDE) sont restés dynamiques, traduisant en partie le maintien d'une politique favorable aux affaires. En fait, si l'on tient compte de la taille de l'économie du Panama, les flux d'IDE nets dépassent aisément ceux de ses pairs latino-américains (voir graphique).

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Les flux d'IDE nets ont largement compensé les déficits du compte courant élevés du Panama (voir graphique), ce qui atténue le risque inhérent à ce type de déséquilibres extérieurs puisque les IDE sont considérés comme une source de financement ne produisant pas d'endettement. En effet, malgré les récents déficits du compte courant s'élevant à 12% du PIB - qui s'expliquent pour une grande partie par des importations de capitaux liées à des investissements infrastructurels - le pays ne dépend que modérément du crédit à court terme et la dette extérieure totale, à l'exclusion des passifs bancaires, a chuté de plus de 70% du PIB fin 2010 à moins de 50% aujourd'hui.

Une dynamique extérieure favorable est attendue pour les années à venir. Vu que les projets d'investissement se finalisent et que la phase d'exploitation démarre, la croissance des importations se ralentira probablement alors que les recettes d'exportation devraient exploser. Par conséquent, malgré certains risques baissiers inhérents aux effets négatifs sur la compétitivité d'un dollar américain fort, le déficit du compte courant panaméen devrait tomber sous la barre des 10% du PIB dès 2017. Ce taux reste élevé mais la solidité des flux d'IDE devrait maintenir l'endettement extérieur sur une trajectoire descendante, soutenant ainsi les ratios de liquidités et de solvabilité du pays.