Finanze pubbliche in deterioramento e problemi di trasparenza intaccano la sostenibilità del debito pubblico nell’Africa subsahariana

Punti salienti:

  • Il recente accumulo di debiti ha fatto registrare gli indici di indebitamento più alti da quando alla regione è stata concessa la riduzione del debito
  • I proventi da esportazione hanno segnato una crescita molto più lenta rispetto all’indebitamento con l’estero, suscitando preoccupazioni in merito alla capacità di rimborso.
  • Per alcuni paesi, le cause principali dell’eccessivo accumulo di debito pubblico risiedono nella mancanza di disciplina di bilancio e di gestione delle finanze pubbliche.
  • Una quota sempre maggiore di finanziamento del debito pubblico nell’Africa subsahariana non gode di condizioni agevolate.
  • Molti paesi dell’Africa subsahariana hanno avuto accesso ai mercati finanziari internazionali, esponendoli agli shock e alla volatilità del sentiment di mercato.
  • L’indebitamento in valuta estera senza precedenti sta esponendo i paesi ai rischi di cambio.
  • Il profilo dei creditori bilaterali si sta orientando sempre più verso paesi non appartenenti al Club di Parigi (in particolare la Cina). 
  • La complessità delle strutture del debito è cresciuta sempre più, sollevando problematiche in termini di trasparenza.

Introduzione

Nell’ultimo decennio i livelli del debito pubblico sono cresciuti in tutte le regioni, ma in modo particolare nell’Africa subsahariana e in Medio Oriente. Il Risk Insight pone l’attenzione sui fattori alla base del rapido accumulo di debito nell’Africa subsahariana, nonché sui relativi rischi potenziali.

La crescita dei livelli di indebitamento nell’Africa subsahariana è provocata da disavanzi di bilancio in continuo aumento, che hanno generato un accumulo di debiti sia sul fronte interno che esterno. La velocità di crescita più elevata è stata registrata dai livelli dello stock di debito pubblico degli esportatori di petrolio africani. Il rapporto regionale tra debito della pubblica amministrazione e PIL è passato dal 32,2% alla fine del 2014 al 45% stimato per la fine del 2017 (un aumento pari a quasi il 40%). Rispetto agli standard occidentali tali indici potrebbero non destare particolari preoccupazioni, tuttavia i tassi di interesse sul debito pubblico nell’Africa subsahariana sono molto più elevati e la capacità di riscossione delle entrate pubbliche è molto minore. Ne consegue che questi paesi hanno maggiori difficoltà a gestire livelli di debito più elevati. Vi sono inoltre diversi aspetti riguardanti l’accumulo del debito negli ultimi anni che destano particolare apprensione. Innanzitutto, il recente accumulo di debito pubblico ha fatto salire i rapporti di indebitamento ai livelli più alti da quando alla regione sono state concesse importanti misure di riduzione del debito nell’ambito delle iniziative Heavily Indebted Poor Countries initiative (HIPC), Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) e di una serie di programmi bilaterali di sgravio del debito. In secondo luogo, una quota sempre maggiore di finanziamento del debito pubblico nell’Africa subsahariana non gode di condizioni agevolate (ma viene concesso a condizioni commerciali). In terzo luogo, un indebitamento in valuta estera senza precedenti sta esponendo i paesi ai rischi di cambio. Quarto, mentre l’indebitamento dall’estero è aumentato significativamente, i proventi da esportazione hanno registrato una crescita molto più lenta, generando elevati rapporti tra debito estero e esportazione, e sollevando dubbi rispetto alla capacità dei paesi di rimborsare i debiti esteri. Infine, l’attuale accumulo di debiti si associa a significativi problemi di trasparenza.

Deterioramento delle finanze pubbliche

L’accumulo di debito pubblico nell’Africa subsahariana ha avuto origine dai disavanzi di bilancio strutturali in crescita. Fra il 2011 e il 2013 solo 5 paesi nella regione registravano un deficit di bilancio superiore al 5% del PIL ogni anno, mentre tra il 2014 e il 2016 il numero è salito a 12. Nel 2016 in totale 23 paesi (dei 48 paesi che formano la regione) hanno riportato un deficit di bilancio superiore al 5%. Sono tre le ragioni alla base della crescita dei disavanzi di bilancio. Innanzitutto, sul fronte delle uscite, in diversi paesi sono stati attuati grandi programmi di investimento. In secondo luogo, sul fronte delle entrate, diversi paesi hanno subìto l’impatto del crollo dei prezzi delle risorse naturali. In particolare, i governi dei paesi esportatori di petrolio hanno registrato un significativo calo delle entrate fiscali, ma la maggior parte degli esportatori di petrolio non ha messo da parte sufficienti riserve durante il boom petrolifero per affrontare lo shock. In terzo luogo, in diversi paesi vi sono stati scostamenti di bilancio dovuti alla mala gestione delle finanze pubbliche. Inoltre, si sono aggiunti tre ulteriori elementi che hanno accelerato il trend di rapida crescita degli stock di debito. Innanzitutto, il debito estero di alcuni paesi è aumentato a causa degli effetti valutativi associati alla svalutazione dei cambi. Secondo, per alcuni paesi i costi di finanziamento sono aumentati, innescando un aumento degli interessi passivi. Infine, alcune amministrazioni pubbliche si sono accollate le passività delle imprese statali.

Accumulo del debito estero generalmente dominato dal finanziamento del debito pubblico

Moltissimi paesi hanno gradualmente diminuito il ricorso al debito interno, spesso più costoso, e si sono rivolti all’indebitamento con l’estero, a spiegazione parziale del trend ascendente dei debiti esteri. Il grafico 1 mostra l’aumento totale del debito estero per categoria di reddito in valore nominale negli ultimi anni. Si evince come tra il 2004 e il 2006 lo stock di debito estero totale sia diminuito a seguito delle iniziative di riduzione del debito, e come abbia poi seguito nuovamente una traiettoria ascendente dal 2006 per i paesi in tutte le categorie di reddito. Tuttavia, il debito estero non è aumentato solo in termini nominali, infatti il livello medio del rapporto debito estero/PIL nell’Africa subsahariana è passato dal 22,8% nel 2007 al 41,2% del PIL alla fine del 2016.

Ciò dimostra chiaramente che l’accumulo del debito estero ha superato la crescita del PIL. Il grafico 1 mostra che, mentre l’accumulo del debito estero totale è dovuto principalmente al crescente finanziamento del debito pubblico, anche il debito estero privato è aumentato. Questa tendenza è particolarmente evidente nei paesi con reddito medio alto della regione, nonché nei paesi con reddito medio basso, seppure in minor misura. Inoltre, è sempre nei paesi con reddito medio alto che si è rilevato il maggior aumento dei livelli di debito a breve termine.

Rapporto tra debito estero e entrate di parte corrente in aumento

Mentre negli ultimi anni l’indebitamento estero dell’Africa subsahariana è aumentato, dal 2014 le entrate correnti della maggior parte dei paesi sono diminuite. Il grafico 2 si riferisce all’intera regione dell’Africa subsahariana, e mostra come, per la prima volta dal 2004, nel 2015 i debiti esteri nominali abbiano largamente superato le entrate rivenienti da esportazioni. Dato che la regione è ancora composta in gran parte da economie basate sulle materie prime, il calo dei proventi da export di beni e servizi è stato principalmente dovuto al crollo dei prezzi delle materie prime nel 2014, che da allora non hanno più smesso di diminuire. Gli esportatori non legati alle materie prime hanno registrato solo un lento aumento delle entrate da esportazione dal 2013. Ne consegue che il rapporto aggregato debito estero/esportazioni della regione è schizzato da appena il 64% nel 2011 al 137% alla fine del 2016 (esclusi i paesi ad alto reddito). La stessa tendenza si delinea quando si analizza il numero di paesi all’interno della regione il cui rapporto debito estero/entrate da esportazioni è superiore al 150%. Nel 2012 erano 9 i paesi che rientravano in questa casistica, mentre nel 2016 sono saliti a 20. Inoltre, nella regione attualmente vi sono già 13 paesi in cui questo stesso rapporto è superiore al 200%, un livello elevato considerando che a 10 di questi paesi sono stati concessi sgravi del debito nell’ambito dell’iniziativa HIPC. Il rapporto debito estero/entrate da esportazioni rappresenta una variabile vitale per misurare la sostenibilità del debito in quanto diventa difficile ripagare i debiti con l’estero quando le entrate correnti si rivelano troppo esigue.

Questo aspetto è strettamente correlato alle principali motivazioni alla base dell’elevato finanziamento del debito pubblico, dato che i paesi africani ambiscono a colmare le proprie lacune infrastrutturali. In effetti questi colli di bottiglia ostacolano lo sviluppo e limitano le capacità di esportazione. Spesso quindi gli investimenti vengono fatti allo scopo di aumentare le esportazioni nel lungo termine. Tuttavia, i grandi progetti di investimento pubblico possono innescare un accumulo di debito pubblico insostenibile se le decisioni politiche in merito ai finanziamenti sono avventate. I grandi progetti pubblici finanziati mediante prestiti ottenuti a condizioni sfavorevoli (tassi di interesse elevati, scadenze a breve, assistiti da garanzie di valore) possono rappresentare un fattore destabilizzante per le finanze pubbliche di un paese. Inoltre, vi è il rischio che vengano scelti progetti con un ritorno sugli investimenti (ROI) debole. Tali progetti prevedono spesso per esempio un ampliamento di porti, reti ferroviarie, ecc. Non sempre questi progetti portano necessariamente ad un aumento delle esportazioni, e il Kenya ne è un esempio attuale. Da alcuni anni il Kenya ha continuato ad accumulare debiti con l’estero, ma dal 2013 questo fenomeno ha assunto un ritmo particolarmente rapido. Contestualmente, dal 2013 le entrate correnti del paese sono rimaste stagnanti, e tutto ciò ha fatto impennare il rapporto debito estero lordo/entrate correnti lorde, che è passato da circa il 110% nel 2013 a più del 200% alla fine del 2016. Paesi come Etiopia, Uganda, Camerun, Mozambico e Ruanda stanno seguendo una evoluzione simile.

Scostamenti di bilancio

In diversi paesi dell’Africa subsahariana una causa dell’eccessivo accumulo di debito pubblico viene attribuita alla mancanza di disciplina di bilancio. Il Ghana per esempio nell’ultimo decennio ha accumulato disavanzi primari di bilancio relativamente notevoli, che si sono ampliati ogni qual volta il paese si avvicinava ad un periodo elettorale. Infatti, intorno al periodo delle elezioni presidenziali del 2008, 2012 e 2016, gli scostamenti di bilancio e gli investimenti ingiustificati hanno aperto delle voragini nel budget e condotto a emissioni di debito sfavorevoli. A seguito di questa insufficiente disciplina di bilancio (associata al calo dei prezzi delle materie prime e alle elevate esigenze di investimento), le finanze pubbliche ghanesi per anni sono state sottoposte ad una fortissima pressione. In molti paesi africani, la mancanza di una chiara direzione della politica economica e di una gestione affidabile (e trasparente) delle finanze pubbliche genera incertezza, e sono in gioco anche questioni politiche e di sicurezza.

Spesa per interessi in ascesa

L’aumento dell’onere generato dalla spesa per interessi si riflette nel numero crescente di paesi che spendono più del 15% delle entrate pubbliche totali per pagare gli interessi. In paesi come il Ghana e la Nigeria per esempio, l’esborso da parte dei rispettivi governi nel 2016 per pagare gli interessi sul debito ha assorbito l’impressionante quota rispettivamente del 40% e del 24% delle entrate delle relative pubbliche amministrazioni. Inoltre, il rapporto sproporzionato tra spesa per interessi e entrate pubbliche riflette il fatto che nella regione generalmente la riscossione delle imposte – e la capacità istituzionale – continuano a essere deboli.

Accesso ai mercati finanziari internazionali

In seguito alla crisi finanziaria, gli investitori privati globali iniziarono ad andare a caccia di rendimenti più elevati in uno scenario di bassi tassi di interesse a livello internazionale, per cui investire in strumenti di debito a rischio più elevato era diventato più interessante. I governi africani si sono dimostrati entusiasti di attingere ai mercati obbligazionari internazionali per sostenere gli investimenti pubblici. Da un lato, i costi di finanziamento per gli investimenti infrastrutturali erano diminuiti, d’altro canto i paesi venivano esposti alla volatilità dei mercati finanziari e alle mutevoli avversioni al rischio. Oggi in totale sono 16 i paesi dell’Africa subsahariana ad avere Eurobond in circolazione, inclusi paesi come la Repubblica del Congo, Senegal, Ruanda, Mozambico, Kenya e Zambia. I rendimenti medi di questi Eurobond si aggirano attorno al 9%. Nonostante i problemi che affliggono questi paesi africani (bassi prezzi delle materie prime, carenze di liquidità e in alcuni casi tensioni politiche), gli investitori vengono allettati dai rendimenti più elevati. In vista dell’aumento a livello mondiale dei tassi di interesse nei prossimi anni, questa situazione potrebbe comportare l’improvvisa ritirata degli investitori privati o l’applicazione repentina di tassi di interesse più elevati, il che complicherebbe notevolmente il rifinanziamento, e porrebbe questi governi di fronte ad un significativo rischio di roll-over del debito.

Rischio di cambio all’orizzonte

Detenere un maggiore stock di debito estero denominato in valute estere espone un paese alle fluttuazioni valutarie, infatti la svalutazione del cambio di una valuta locale fa aumentare il valore reale e l’onere del debito denominato in valuta estera. È proprio quanto è accaduto ad esempio in Ghana nel 2014, quando la svalutazione dello Cedi ha generato un aumento del 10% del rapporto debito estero/PIL del paese. La stessa cosa è avvenuta in Zambia nel 2015, quando la svalutazione del Kwacha zambiano ha fatto salire quasi del 10% il rapporto debito estero/PIL del paese. Attualmente le riserve internazionali in diversi paesi dell’Africa subsahariana sono sottoposte ad una crescente pressione. Per quei paesi in cui vige un regime di tasso di cambio fisso, il rischio di una possibile svalutazione viene amplificato (ad esempio nella zona CFA). L’Angola ha svalutato il valore fisso del Kwanza nel gennaio 2018 e il Naira nigeriano è stato svalutato a metà 2016 e metà 2017 a causa dell’elevata pressione sul fronte della liquidità. I bassi livelli delle riserve internazionali (a causa dei disavanzi di parte corrente in crescita nella regione) potrebbero dare il via ad ulteriori svalutazioni future, che a loro volta farebbero crescere ulteriormente l’onere del debito estero della regione. 

Il profilo dei creditori sta cambiando

La raccolta dei finanziamenti pubblici dell’Africa subsahariana resta dominata dai creditori bilaterali e multilaterali e da condizioni agevolate. Tuttavia, negli ultimi anni è aumentato il ricorso a finanziamenti tramite obbligazioni, prestiti da banche commerciali e da altri creditori privati. Mentre nel 2007 l’aggregato di queste tre forme di finanziamento commerciale rappresentava solo il 10% circa dei finanziamenti totali, tale quota è più che raddoppiata alla fine del 2016, raggiungendo circa il 23% (vedi grafico 4). Rimane dominante la percentuale di debito verso le organizzazioni multilaterali. Vi è da tenere conto però che negli ultimi anni nella regione diverse organizzazioni multilaterali non tradizionali (ad esempio: la Islamic Development Bank e la New Development Bank) sono diventate sempre più attive.

Inoltre, il profilo dei creditori bilaterali è cambiato. Infatti, la percentuale di prestiti erogati dai tradizionali membri del Club di Parigi è diminuita, mentre dal 2000 sono emersi nuovi prestatori bilaterali, dominati dalla Cina. Anche la quota di paesi come India, Arabia Saudita e Kuwait è notevolmente aumentata. La rapida espansione delle attività cinesi in Africa con enormi investimenti (diretti) e importanti contatti commerciali con gli esportatori di materie prime (minerale di ferro, petrolio, rame…) coincide con il grande assegnamento finanziario che la regione fa sui prestiti cinesi. D’altro canto, dopo la crisi finanziaria, i membri del Club di Parigi erano più limitati e meno disposti ad erogare prestiti alla regione.  Un altro elemento è stato l’impegno della maggior parte dei membri del Club di Parigi ad attenersi alle linee guida OCSE relative ai prestiti sostenibili nell’ambito del credito all’esportazione a paesi a basso reddito (‘OECD Principles and Guidelines to Promote Sustainable Lending Practices in the Provision of Official Export Credits to Low Income Countries’) in linea con i limiti di debito imposti dal FMI e dalla Banca Mondiale, allo scopo di promuovere finanziamenti pubblici gestibili da parte dei ‘Paesi a Basso Reddito’. Resta tuttavia poco chiaro se i creditori non tradizionali (come la Cina) si attengano a tali linee guida, il che potrebbe creare spazi per finanziamenti meno trasparenti e non verificabili da parte dei Paesi a Basso Reddito.

Minore trasparenza della struttura del debito pubblico

La struttura del debito pubblico sta assumendo una maggiore complessità. Per i governi africani ciò è dovuto alla crescente quota di prestiti non erogati dal Club di Parigi, come accennato precedentemente, e al fatto che stanno facendo un ricorso sempre maggiore a strutture di debito complesse quali prestiti assistiti da garanzie, prestiti commerciali, obbligazioni, partenariati pubblici privati (PPP) e prestiti assunti da enti pubblici assistiti da una garanzia statale (che possono trasformarsi in una passività per il governo in caso di fallimento del progetto). È sempre più difficile riuscire a farsi una idea precisa e approfondita delle caratteristiche del debito dei paesi, in quanto la complessità aumenta. Inoltre, in molti paesi dell’Africa subsahariana la trasparenza generale del debito pubblico resta problematica. L’ambito delle finanze pubbliche, ad esempio, spesso è limitato al governo centrale e non sempre include gli enti locali, le garanzie pubbliche e le imprese pubbliche non finanziarie. Un altro elemento è rappresentato dal crescente ricorso al mercato del debito privato (Eurobonds), come spiegato precedentemente.

La ridotta trasparenza del debito aumenta il rischio che emergano scandali su debiti nascosti, rivelando un quadro delle finanze pubbliche di un paese più sconfortante di quanto previsto. Oggi due paesi africani sono in difficoltà finanziaria dopo la scoperta di debiti pubblici nascosti: la Repubblica del Congo e il Mozambico.

Due gruppi di paesi sotto i riflettori

  • Accumulo del debito da parte dei paesi post-HIPC

Nell’ambito della iniziativa Heavily Indebted Poor Countries (HIPC – Paesi più poveri altamente indebitati) avviata nel 1996, è stata concessa la riduzione del debito a 36 paesi oberati da livelli di debito insostenibile. Inoltre, vi sono tre paesi che si qualificano ad ottenere uno sgravio del debito in futuro, ma che attualmente non soddisfano tutti i criteri necessari per raggiungere il cosiddetto “punto di decisione”. Oltre alla iniziativa HIPC, lo sgravio del debito è stato concesso nell’ambito del Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) a 29 paesi, che avevano (o avrebbero) raggiunto il “punto di completamento” HIPC e che avevano debiti significativi in essere con la International Development Association della Banca Mondiale, il FMI e l’African Development Fund. Prevedeva la cancellazione del 100% del debito nei confronti di queste istituzioni.

Da quando sono stati concessi gli sgravi del debito, gli stock di debito e il rischio di debiti insostenibili hanno ripreso ad aumentare in modo sostenuto. I paesi post-HIPC, quali il Chad, il Gambia, la Repubblica del Congo e il Mozambico, hanno nuovamente raggiunto livelli di indebitamento insostenibili. Inoltre, paesi come il Camerun, il Ghana, la Mauritania e lo Zambia negli ultimi anni hanno registrato un significativo deterioramento dei loro indicatori di debito.

Il grafico 5 mostra l’evoluzione del rapporto debito pubblico/PIL per i 29 paesi HIPC nell’Africa subsahariana, fra la data di conclusione delle iniziative di riduzione del debito e il 2016. Ovviamente per alcuni paesi il rapporto debito pubblico/PIL è aumentato, passando dal 20-30% circa a più del 40% del PIL, ma moltissimi paesi registrano un aumento ancora maggiore, infatti il rapporto debito pubblico/PIL medio per i paesi post-HIPC è passato dal 29% del PIL dopo la conclusione dello sgravio dei debiti al 47,8% nel 2016, e si prevede una ulteriore risalita al 52% entro il 2018.

  • Principali esportatori di petrolio dell’Africa subsahariana

Dalla metà del 2014 i prezzi del petrolio hanno subìto un pesante calo, e sebbene nel corso del 2017 abbiano leggermente recuperato terreno, si prevede che rimangano ben al di sotto dei livelli pre-2014. Le stime del FMI relative ai prezzi del petrolio si aggirano attorno ai 54 USD al barile nei prossimi anni. Data l’elevata dipendenza dei loro bilanci dalle entrate petrolifere, i paesi africani esportatori di petrolio hanno registrato un crollo verticale delle entrate pubbliche. Le reazioni allo shock sono state diverse: l’Angola per esempio ha drasticamente ridotto le spese innescando un doloroso rallentamento economico, la Nigeria e la Repubblica del Congo hanno aumentato le spese pubbliche con l’obiettivo di uscire dalla crisi a suon di investimenti. La maggior parte di questi paesi ha apparati (di bilancio) deboli e una capacità di riscossione delle entrate fiscali non-petrolifere esigua. Di conseguenza tutti gli esportatori di petrolio africani stanno accumulando dei disavanzi di bilancio notevoli, che generano un rapidissimo accumulo di debito pubblico (finanziato sia esternamente che facendo ricorso al mercato interno). Il rapporto stock del debito della pubblica amministrazione/PIL è praticamente triplicato dalla fine del 2013. Gli sforzi per migliorare la trasparenza del bilancio pubblico, la diversificazione economica e l’efficienza politica sono vitali per gli esportatori petroliferi africani, al fine di invertire la tendenza al rialzo dei debiti e ristabilire la fiducia in questi mercati.

Conclusioni

Negli ultimi anni i livelli del debito hanno registrato una rapida ascesa in diversi paesi dell’Africa subsahariana. In alcuni paesi il debito è arrivato a lambire livelli insostenibili, ma ciò non significa che debba per forza essere un problema di tutti se la riscossione del debito è ben gestita. Tuttavia, all’interno del fenomeno dell’accumulo dei debiti vi sono degli elementi preoccupanti. Innanzitutto, la minore trasparenza potrebbe rendere meno visibili alcuni indicatori di debito specifici di ciascun paese, aumentando così il rischio di spiacevoli sorprese in merito alla sostenibilità delle finanze pubbliche (come nel recente caso della Repubblica del Congo). In secondo luogo, il maggiore ricorso a prestiti a condizioni non agevolate da parte dei governi africani aumenta i costi di finanziamento e crea un significativo rischio di roll-over. Terzo, i prestiti denominati in valute estere espongono i paesi alle fluttuazioni valutarie, e di conseguenza aumenta il rischio che il debito estero cresca bruscamente in caso di deprezzamento/svalutazione delle valute.  Perciò, per i governi dell’Africa subsahariana sarà importante trovare il giusto equilibrio fra le esigenze di investimento e la gestione delle finanze pubbliche. I policy maker della regione si trovano a dover affrontare una forte domanda (popolare) di sviluppo e investimenti, ma il finanziamento degli investimenti pubblici deve essere valutato con attenzione per evitare che conduca ad una nuova crisi debitoria.

Analisti: Louise Van Cauwenbergh – l.vancauwenbergh@credendo.com / Jan-Pieter Laleman – j.laleman@credendo.com