Achteruitgang van de overheidsfinanciën en transparantieproblemen ondermijnen de houdbaarheid van de overheidsschuld in Sub-Sahara-Afrika

Hoofdpunten:

  • De recente schuldaccumulatie heeft tot de hoogste schuldgraden geleid sinds de regio schuldverlichting kreeg.
  • De exportinkomsten zijn veel trager gegroeid dan de buitenlandse leningen, zodat het aflossingsvermogen zorgen baart.
  • Voor sommige landen zijn een gebrek aan begrotingsdiscipline en een slecht beheer van de overheidsfinanciën de belangrijkste oorzaken van een te sterke groei van de overheidsschuld.
  • De overheidsleningen in Sub-Sahara-Afrika zijn in toenemende mate niet-concessioneel geworden.
  • Veel landen in Sub-Sahara-Afrika hebben toegang gekregen tot de internationale financiële markten en stellen zich daardoor bloot aan volatiele marktgevoelens en schokken.
  • Ongeziene leningen in vreemde valuta’s stellen landen bloot aan wisselkoersrisico's.
  • Het profiel van de bilaterale financiers is geëvolueerd naar meer kredietgevers buiten de Club van Parijs (vooral China).
  • De schuldstructuren zijn voortdurend complexer geworden en maken de transparantie problematisch.

Inleiding

In alle regio's is de overheidsschuld in het voorbije decennium toegenomen, maar vooral in Sub-Sahara-Afrika en het Midden-Oosten. Deze Risk Insight focust op de factoren achter de snelle groei van de overheidsschuld in Sub-Sahara-Afrika en de potentiële risico's die eruit kunnen voortvloeien.

De stijgende overheidsschulden in Sub-Sahara-Afrika zijn het resultaat van aanzwellende begrotingstekorten, die tot een accumulatie van zowel binnen- als buitenlandse schulden leiden. De schuldgraad van de Afrikaanse olie-uitvoerende landen is het snelst gestegen. De regionale verhouding van de algemene overheidsschuld tegenover het bbp is toegenomen van 32,2% eind 2014 tot naar schatting 45% eind 2017 (een stijging met ongeveer 40%). Deze schuldgraden lijken naar westerse normen misschien niet zorgwekkend. Maar de rentevoeten van de overheidsleningen in Sub-Sahara-Afrika zijn veel hoger en het vermogen van de overheid om inkomsten te innen is veel kleiner. Deze landen kunnen dus veel moeilijker omgaan met hogere schuldgraden. Bovendien zijn een aantal aspecten van de toename van de schuld in de voorbije jaren bijzonder zorgwekkend. Ten eerste heeft de recente accumulatie van overheidsschuld tot de hoogste schuldgraad geleid sinds de regio een aanzienlijke schuldverlichting ontving dankzij het Heavily Indebted Poor Countries-initiatief (HIPC), het Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) en een aantal bilaterale programma's voor schuldverlichting. Ten tweede zijn de overheidsleningen in Sub-Sahara-Afrika in toenemende mate niet-concessioneel geworden (tegen commerciële voorwaarden). Ten derde stellen ongeziene leningen in vreemde valuta’s landen bloot aan wisselkoersrisico's. Ten vierde zijn de exportinkomsten veel trager gegroeid dan de snel toenemende buitenlandse leningen. Dit heeft tot hoge ratio's van de buitenlandse schuld tegenover de export geleid en roept twijfels op over het vermogen van landen om hun buitenlandse schuld af te lossen. Ten slotte gaat de huidige accumulatie van schuld gepaard met ernstige transparantieproblemen.

Achteruitgang van de overheidsfinanciën

De groei van de overheidsschuld in Sub-Sahara-Afrika is het gevolg van toenemende structurele begrotingstekorten. In de periode 2011-2013 hadden slechts 5 landen in de regio een begrotingstekort van meer dan 5% van het bbp per jaar. In de periode 2014-2016 verkeerden 12 landen in dat geval. In totaal hadden 23 landen (van de 48 landen van de regio) in 2016 een begrotingstekort van meer dan 5%. De toenemende begrotingstekorten hebben drie grote oorzaken. Ten eerste, aan de kant van de uitgaven, werden in een aantal landen grootschalige investeringsprogramma's uitgevoerd. Ten tweede, aan de kant van de inkomsten, werd een aantal landen getroffen door de val van de grondstofprijzen. Vooral de regeringen van olie-uitvoerende landen werden geconfronteerd met een scherpe daling van de fiscale inkomsten en hadden in de meeste gevallen tijdens de olieboom te weinig buffers opgebouwd om de schok op te vangen. Ten derde kende een aantal landen fiscale ontsporingen wegens een slecht beheer van de overheidsfinanciën.
Drie bijkomende elementen hebben de trend van de snel stijgende schulden versterkt. Ten eerste is de buitenlandse schuld van een aantal landen toegenomen als gevolg van de waarderingseffecten die met dalende wisselkoersen gepaard gaan. Ten tweede zijn de financieringskosten voor een aantal landen gestegen, zodat ze meer interesten betalen. En ten slotte heeft een aantal centrale overheden de schuldverplichtingen van ondernemingen in staatseigendom overgenomen.

Groei van de buitenlandse schuld meestal gedomineerd door overheidsleningen

Een groot aantal landen is geleidelijk aan van vaak duurdere binnenlandse schuld naar buitenlandse leningen geëvolueerd, wat de trend van de toenemende buitenlandse schuld gedeeltelijk verklaart. Grafiek 1 toont de totale stijging van de buitenlandse leningen in nominale waarde in de recente jaren per inkomensgroep. Hij laat zien hoe de totale buitenlandse schuld tussen 2004 en 2006 daalde na de initiatieven voor schuldverlichting, en vanaf 2006 weer begon te stijgen voor alle landen, in alle inkomensgroepen. De buitenlandse schuld is echter niet alleen in nominale waarde gestegen, ook de verhouding van de mediane buitenlandse schuld tegenover het bbp steeg in Sub-Sahara-Afrika van 22,8% van het bbp in 2007 naar 41,2% van het bbp eind 2016.

Hieruit blijkt duidelijk dat de buitenlandse schuld sneller gegroeid is dan het bbp. Grafiek 1 toont dat hoewel de totale groei van de buitenlandse schuld vooral het gevolg is van meer overheidsleningen, ook de privésector meer in het buitenland heeft geleend. Deze trend valt vooral op in de hoger-middeninkomenslanden van de regio en in mindere mate in de lager-middeninkomenslanden. In de hoger-middeninkomenslanden werd ook de sterkste stijging van de kortlopende schuld waargenomen.

Hogere verhouding buitenlandse schuld tegenover inkomsten op de lopende rekening

Terwijl de buitenlandse schuld van Sub-Sahara-Afrika in de recente jaren toegenomen is, zijn de inkomsten op de lopende rekening van de meeste landen sinds 2014 gedaald. Grafiek 2 toont voor heel Sub-Sahara-Afrika hoe de nominale buitenlandse schuld in 2015 voor het eerst sinds 2004 veel sneller groeide dan de exportinkomsten. Aangezien de meeste economieën van de regio nog altijd op grondstoffen gebaseerd zijn, was de daling van de inkomsten uit de export van goederen en diensten vooral te wijten aan de val van de grondstofprijzen in 2014 en hun aanhoudende daling sindsdien. De exporteurs van niet-grondstoffen zagen hun exportinkomsten sinds 2013 slechts langzaam dalen. Bijgevolg steeg de verhouding van de buitenlandse schuld tegenover de export voor het geheel van de regio van slechts 64% in 2011 naar 137% eind 2016 (met uitsluiting van de hoge-inkomenslanden). Deze trend is ook merkbaar wanneer men het aantal landen van de regio analyseert waar de verhouding van de buitenlandse schuld tegenover de exportinkomsten hoger is dan 150%. In 2012 verkeerden 9 landen in deze situatie, in 2016 waren het er 20. Bovendien zijn er nu al 13 landen in de regio waar de verhouding hoger is dan 200%, een hoog niveau (10 van deze landen hebben via het HIPC-initiatief schuldverlichting ontvangen). De verhouding van de buitenlandse schuld tegenover de exportinkomsten is een vitale variabele voor de meting van de houdbaarheid van de schuld, aangezien de aflossing van buitenlandse schulden moeilijk wordt wanneer de inkomsten op de lopende rekening te laag zijn.
Dit probleem houdt nauw verband met een van de belangrijkste redenen voor hoge overheidsleningen, namelijk de ambitie van de Afrikaanse landen om de tekortkomingen van hun infrastructuur aan te pakken. Deze knelpunten belemmeren de ontwikkeling en beperken de exportcapaciteit. Daarom wordt er vaak geïnvesteerd met de bedoeling de export op lange termijn te verhogen. Grote openbare investeringsprojecten kunnen echter tot een onhoudbare accumulatie van overheidsschuld leiden indien het beleid en de leningsbeslissingen ondoordacht zijn. Grote overheidsprojecten die worden gefinancierd met leningen tegen ongunstige voorwaarden (hoge rentevoeten, korte looptijden, waardevol onderpand als borg) kunnen de overheidsfinanciën van een land destabiliseren. Bovendien bestaat er een risico dat projecten met een laag investeringsrendement worden gekozen. Het gaat dan bijvoorbeeld vaak om een uitbreiding van havens, spoorwegnetten enzovoort. Dergelijke investeringen leiden niet in alle gevallen tot een exportgroei. Kenia is daar een actueel voorbeeld van. Het land accumuleert al sinds een aantal jaren buitenlandse schulden, maar doet dat sinds 2013 tegen een bijzonder hoog tempo. Tegelijkertijd stagneren de inkomsten op de lopende rekening sinds 2013. Dit heeft tot een scherpe stijging van de verhouding van de bruto buitenlandse schuld tegenover de inkomsten op de lopende rekening geleid, van ongeveer 110% in 2013 naar meer dan 200% eind 2016. Landen als Ethiopië, Oeganda, Kameroen, Mozambique en Rwanda volgen een vergelijkbare evolutie.

Fiscale ontsporingen

In een aantal landen van Sub-Sahara-Afrika is een gebrek aan begrotingsdiscipline een oorzaak van de buitensporige accumulatie van overheidsschulden. Ghana, bijvoorbeeld, heeft in het voorbije decennium relatief grote primaire begrotingstekorten genoteerd, die toenamen telkens als het land verkiezingen naderde. Rond de presidentsverkiezingen van 2008, 2012 en 2016 leidden fiscale ontsporingen en onverantwoorde uitgaven tot diepe gaten in de begroting en tot de uitgifte van ongunstige schuld. Als gevolg van deze zwakke fiscale discipline (gecombineerd met de val van de grondstofprijzen en grote investeringsbehoeften) staan de overheidsfinanciën van Ghana al sinds jaren onder zware druk. In veel Afrikaanse landen vergroot het gebrek aan een duidelijke oriëntatie van het economische beleid en aan een betrouwbaar (en transparant) beheer van de overheidsfinanciën de onzekerheid, terwijl ook politieke en veiligheidsfactoren meespelen.

Toenemende interestlasten van de overheid

De toenemende interestlasten komen tot uiting in het groeiende aantal landen dat meer dan 15% van de totale overheidsinkomsten aan interestbetalingen uitgeeft. In landen als Ghana en Nigeria slorpten de interestlasten van de overheid in 2016 een verbijsterende 40% en 24% van de respectieve algemene overheidsinkomsten op. De wanverhouding van de interestbetalingen tegenover de overheidsinkomsten weerspiegelt het feit dat de inning van de belastingen – en de institutionele capaciteit – in de regio over het algemeen zwak blijft.

Toegang tot de internationale financiële markten

Na de financiële crisis gingen de mondiale privébeleggers op zoek naar hogere rendementen in een context van lage internationale rentevoeten. Beleggen in schuldinstrumenten met hoger risico werd dus aantrekkelijker. De Afrikaanse regeringen waren graag bereid om de internationale schuldmarkten aan te boren om hun overheidsinvesteringen op te drijven. Enerzijds werd de financiering van bijvoorbeeld infrastructuurinvesteringen goedkoper, anderzijds werden de landen blootgesteld aan volatiele financiële markten en een wisselende risicobereidheid. Vandaag hebben in totaal 16 landen van Sub-Sahara-Afrika, waaronder de Democratische Republiek Congo, Senegal, Rwanda, Mozambique, Kenia en Zambia, eurobonds uitstaan. Het rendement van deze eurobonds bedraagt ongeveer 9%. Ondanks de problemen die deze Afrikaanse landen kennen (lage grondstofprijzen, gebrek aan liquiditeit en in sommige gevallen politieke spanningen) blijven de beleggers gefascineerd door het hoger rendement. Gecombineerd met de waarschijnlijke stijging van de wereldwijde rentevoeten in de volgende jaren, zou deze situatie ertoe kunnen leiden dat de privébeleggers zich abrupt terugtrekken of hogere rentevoeten eisen. Dat zou de herfinanciering ernstig bemoeilijken en de regeringen met een significant roll-overrisico confronteren.

Opkomend wisselkoersrisico

Een land dat meer buitenlandse schuld in vreemde valuta houdt, is ook meer blootgesteld aan wisselkoersschommelingen. Een waardevermindering van de lokale munt verhoogt de reële waarde en de last van de in vreemde valuta uitgedrukte schuld. Dat gebeurde bijvoorbeeld in Ghana in 2014, toen de waardevermindering van de cedi de verhouding van de buitenlandse schuld van het land tegenover het bbp met 10% deed stijgen. Het gebeurde ook in Zambia in 2015, toen de waardevermindering van de Zambiaanse kwacha de verhouding van de buitenlandse schuld tegenover het bbp met bijna 10% verhoogde. In een aantal landen van Sub-Sahara-Afrika staan de internationale reserves nu onder toenemende druk. Voor landen met een vaste wisselkoers vergroot dat het risico van een mogelijke devaluatie (bijvoorbeeld in de CFA-zone). In januari 2018 devalueerde Angola de vaste waarde van de kwanza, en de Nigeriaanse naira werd midden 2016 en midden 2017 gedevalueerd na een sterke druk op de liquiditeit. De situatie met lage internationale reserves (als gevolg van grotere tekorten op de lopende rekening in de regio) zou in de toekomst meer devaluaties kunnen uitlokken, die de last van de buitenlandse schuld in de regio verder zou vergroten.

Veranderend profiel van de geldschieters

De overheidsleningen in Sub-Sahara-Afrika worden nog altijd gedomineerd door bilaterale en multilaterale financiers en zijn meestal concessioneel. In de recente jaren wordt er echter meer geleend via obligaties, commerciële bankleningen en bij andere private geldschieters. In 2007 vertegenwoordigden deze drie vormen van commercieel lenen slechts ongeveer 10% van de totale leningen, maar eind 2016 was hun aandeel meer dan verdubbeld, naar ongeveer 23%, zie grafiek 4. Het aandeel van de schuld bij multilaterale organisaties blijft dominant. Toch moet men er ook rekening mee houden dat in de recente jaren verscheidene niet-traditionele multilaterale organisaties (zoals bv. de Islamitische Ontwikkelingsbank en de New Development Bank) actiever zijn geworden in de regio.

Bovendien is het profiel van de bilaterale geldschieters veranderd. Het aandeel van de leningen door de traditionele leden van de Club van Parijs is gedaald, terwijl sinds 2000 nieuwe officiële financiers op het toneel verschenen zijn, gedomineerd door China. Ook het aandeel van landen als India, Saudi-Arabië en Koeweit is beduidend gestegen. De bloei van de Chinese activiteiten in Afrika, met enorme (directe) investeringen en belangrijke handelsbanden met uitvoerders van grondstoffen (ijzererts, olie, koper enz.) vallen samen met de grote financiële afhankelijkheid van Chinese leningen van de regio. Anderzijds hadden de leden van de Club van Parijs na de financiële crisis minder mogelijkheden en waren ze minder bereid om aan de regio te lenen. Een ander element was het engagement van de meeste leden van de Club van Parijs voor de ‘Principles and Guidelines to Promote Sustainable Lending Practices in the Provision of Official Export Credits to Low Income Countries’ van de OESO, in overeenstemming met de schuldenplafonds die door het IMF en de Wereldbank worden opgelegd om duurzaam lenen van de staat door lage-inkomenslanden te bevorderen. Het is echter niet duidelijk of niet-traditionele financiers (zoals China) dergelijke richtsnoeren volgen. Dit zou aanleiding kunnen geven tot een minder transparant en minder verantwoord lenen door lage-inkomenslanden.

Minder transparantie over de structuur van de overheidsschuld

De structuur van de overheidsschuld wordt complexer. Voor de Afrikaanse regeringen is dat het gevolg van meer leningen door niet-leden van de Club van Parijs, zoals al vermeld, en van het feit dat zij vaker gebruikmaken van complexe schuldstructuren zoals leningen met onderpand, handelsfinancieringen, obligaties, publiek-private samenwerkingen en leningen die worden aangegaan door openbare entiteiten met staatsgarantie (die als het project mislukt schulden voor de overheid kunnen worden). Naarmate de complexiteit toeneemt, is het moeilijker geworden om een nauwkeurig en diepgaand beeld te krijgen van de kenmerken van de overheidsschulden. Bovendien blijft in veel landen van Sub-Sahara-Afrika de algemene transparantie van de overheidsschuld problematisch. De scope van de overheidsfinanciën is bijvoorbeeld vaak beperkt tot de centrale overheid en houdt niet altijd rekening met lokale besturen, overheidswaarborgen en niet-financiële overheidsbedrijven. Een ander element houdt verband met de al vermelde groeiende schuld op de privémarkt (eurobonds).

Een verminderde transparantie van de schuld impliceert een risico op het uitlekken van verborgen schuldschandalen, zodat het beeld van de overheidsfinanciën minder fraai is dan verwacht. Vandaag hebben twee Afrikaanse landen schuldproblemen na de ontdekking van verborgen overheidsschulden: de Democratische Republiek Congo en Mozambique.

Twee landengroepen in de kijker

  • Schuldaccumulatie door de post-HIPC-landen

Het in 1996 gelanceerde Heavily Indebted Poor Countries-initiatief (HIPC) gaf schuldverlichting aan 36 landen die met onhoudbare schuldniveaus werden geconfronteerd. Daarnaast zijn er drie landen die in aanmerking komen voor schuldverlichting in de toekomst, maar nog niet voldoen aan alle criteria die vereist zijn om het zogenaamde ‘beslissingspunt’ te bereiken. Naast het HIPC-initiatief kregen 29 landen schuldverlichting onder het Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI). Dit waren landen die het 'voltooiingspunt' van het HIPC-initiatief hadden bereikt (of zouden bereiken) en beduidende uitstaande schulden hadden bij de International Development Association van de Wereldbank, het IMF en het African Development Fund. 100% van de schuld bij deze instellingen werd geannuleerd.

Sinds de toekenning van de schuldverlichting zijn de overheidsschulden en het risico van onhoudbare schulden weer sterk toegenomen. Post-HIPC-landen zoals Tsjaad, Gambia, de Democratische Republiek Congo en Mozambique hebben weer een onhoudbare schuldgraad. Bovendien zagen landen als Kameroen, Ghana, Mauritanië en Zambia hun schuldindicatoren de voorbije jaren sterk achteruitgaan.
 

Grafiek 5 toont de evolutie van de verhouding van de overheidsschuld tegenover het bbp voor de 29 HIPC-landen van Sub-Sahara-Afrika, tussen de einddatum van de initiatieven voor schuldverlichting en 2016. Voor een aantal landen is de verhouding van de overheidsschuld tegenover het bbp gestegen van ongeveer 20-30% naar meer dan 40% van het bbp, terwijl veel landen een nog sterkere stijging tonen. De verhouding van de mediane overheidsschuld tegenover het bbp is voor de post-HIPC-landen gestegen van 29% van het bbp na de voltooiing van de schuldverlichting naar 47,8% in 2016, en men verwacht dat ze in 2018 naar 52% zal toenemen.

  • Belangrijkste olie-uitvoerders van Sub-Sahara-Afrika

Sinds midden 2014 zijn de olieprijzen dramatisch gedaald, en hoewel ze zich in 2017 enigszins hebben hersteld, verwacht men dat ze ver onder de niveaus van voor 2014 zullen blijven. Volgens de voorspellingen van het IMF zal de prijs van een vat olie de volgende jaren rond de 54 USD schommelen. De Afrikaanse olie-uitvoerders, die voor hun begroting sterk van de olieopbrengsten afhankelijk zijn, hebben hun inkomsten scherp zien dalen. Ze hebben op verschillende manieren op de schok gereageerd. Angola heeft bijvoorbeeld drastisch op zijn uitgaven bespaard, met een pijnlijke economische vertraging tot gevolg, terwijl Nigeria en de Democratische Republiek Congo hun overheidsuitgaven hebben opgedreven om de crisis te doorstaan. De meeste van deze landen hebben zwakke (belasting)instellingen en een zeer laag vermogen om fiscale inkomsten uit andere bronnen dan olie te innen. Bijgevolg accumuleren alle Afrikaanse olie-uitvoerende landen beduidende begrotingstekorten die de (in het buitenland en op de binnenlandse markt gefinancierde) overheidsschuld zeer snel doen stijgen. De verhouding van de bruto algemene overheidsschuld tegenover het bbp is dan ook sinds eind 2013 vrijwel verdrievoudigd. De Afrikaanse olie-uitvoerende landen moeten dringend inspanningen leveren om de begrotingstransparantie te vergroten, de economie te diversifiëren en het beleid efficiënter te maken, om de trend van de stijgende schulden om te keren en het vertrouwen van de markten terug te winnen.

Besluit

De laatste jaren is de schuldgraad van een aantal landen van Sub-Sahara-Afrika snel gestegen. Dit heeft de schuld in bepaalde landen naar bijna onhoudbare niveaus opgedreven, maar hoeft niet in alle gevallen problematisch te zijn, op voorwaarde dat de schuldinning goed wordt beheerd. Toch baren sommige aspecten van de schuldaccumulatie zorgen. Eerst en vooral kan een verminderde transparantie het zicht op landspecifieke schuldindicatoren vertroebelen. Dat schept een risico van onaangename verrassingen rond de houdbaarheid van de overheidsfinanciën (zoals onlangs in het geval van de Democratische Republiek Congo). Ten tweede lenen de Afrikaanse regeringen vaker niet-concessioneel, wat de leningkosten verhoogt en een significant roll-overrisico schept. Ten derde stellen leningen in vreemde valuta’s de landen aan wisselkoersschommelingen bloot. Dit vergroot het risico van een bruuske stijging van de buitenlandse schuld in het geval van een depreciatie/devaluatie van de munt. Daarom is het belangrijk dat de regeringen van Sub-Sahara-Afrika een evenwicht vinden tussen de behoefte aan investeringen en het beheer van de overheidsfinanciën. De beleidsmakers van de regio worden geconfronteerd met een grote vraag (van het volk) naar ontwikkeling en investeringen, maar de financiering van de overheidsinvesteringen moet zorgvuldig worden overwogen om een nieuwe schuldencrisis te voorkomen.

Analist: Louise Van Cauwenbergh – l.vancauwenbergh@credendo.com / Jan-Pieter Laleman – j.laleman@credendo.com