Pogarszająca się kondycja finansów publicznych i słabnący stopień transparentności znacząco wpływają na poziom długu publicznego w Afryce Subsaharyjskiej.

Najważniejsze wskaźniki:

  • Region osiągnął najwyższe wskaźniki zadłużenia
  • Wpływy z eksportu rosną znacznie wolniej niż zadłużenie zagraniczne, co budzi obawy o zdolność do spłaty długu.
  • W niektórych krajach brak dyscypliny fiskalnej i fatalne zarządzanie finansami publicznymi są głównymi przyczynami nadmiernej rozbudowy długu publicznego.
  • Wiele krajów Afryki Subsaharyjskiej uzyskało dostęp do międzynarodowych rynków finansowych, narażając się na zmienną koniunkturę i szoki finansowe.
  • Bezprecedensowe pożyczki w walutach obcych narażają kraje na ryzyko kursowe.
  • Struktury zadłużenia stają się coraz bardziej złożone, co zwiększa problem transparentności.

Wstęp

W ostatnim dziesięcioleciu poziom długu publicznego wzrastał we wszystkich regionach, ale wzrósł szczególnie silnie w Afryce Subsaharyjskiej i na Bliskim Wschodzie. Niniejsza analiza ryzyka koncentruje się na czynnikach wpływających na szybki wzrost zadłużenia w Afryce Subsaharyjskiej i potencjalne, późniejsze ryzyka.

Rosnące poziomy długu publicznego w Afryce Subsaharyjskiej są wynikiem narastających deficytów fiskalnych, prowadzących zarówno do akumulacji długów krajowych, jak i zewnętrznych. Poziom długu publicznego afrykańskich eksporterów ropy naftowej zwiększał się z najwyższą prędkością. Wskaźnik regionalny długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrósł z 32,2% na koniec 2014 r. do około 45% do końca 2017 r. (wzrost o prawie 40%). W porównaniu do standardów zachodnich, wskaźniki te mogą nie wydawać się niepokojące. Jednakże oprocentowanie pożyczek w Afryce Subsaharyjskiej jest znacznie wyższe, a zdolność do ściągania dochodów publicznych jest znacznie mniejsza, dlatego te kraje mają więcej trudności z radzeniem sobie z wyższym poziomem zadłużenia. Ostatnia kumulacja długu publicznego doprowadziła do osiągnięcia najwyższych wskaźników głównie dlatego, że region otrzymał znaczną redukcję zadłużenia w wyniku inicjatywy HIPC, wielostronnej pomocy w zakresie zadłużenia (MDRI) i szeregu dwustronnych programy pomocy. Po drugie, pożyczki rządowe w Afryce Subsaharyjskiej stają się coraz bardziej niekoncesyjne. Po trzecie, bezprecedensowe zaciąganie pożyczek w walutach obcych naraża kraje na ryzyko kursowe. Po czwarte, podczas gdy kredyty zagraniczne silnie wzrosły, wpływy z eksportu zwiększały się znacznie wolniej, co doprowadziło do wysokiego zadłużenia zagranicznego i wzrostu wątpliwości, co do zdolności krajów do spłaty zadłużenia. Wreszcie, obecne zadłużenie wiąże się ze znacznymi problemami w zakresie transparentności.

Pogarszający się stan finansów publicznych

Wzrost zadłużenia publicznego w Afryce Subsaharyjskiej wynika ze zwiększonych strukturalnych deficytów budżetowych. Podczas gdy w latach 2011-2013 w regionie istniało tylko 5 krajów z deficytem budżetowym przekraczającym 5% PKB każdego roku, w latach 2014-2016 problem ten dotyczył już 12 krajów, a w 2016 roku już 23 kraje (z 48 państw regionu) miały deficyt budżetowy większy niż 5%. Zwiększone deficyty fiskalne mają trzy główne przyczyny. Po pierwsze, winne są duże programy inwestycyjne, prowadzone w wielu krajach. Po drugie, niektóre kraje mocno odczuły spadek cen zasobów naturalnych - zwłaszcza rządy krajów eksportujących ropę. Warto jednak nadmienić, iż lwia część eksporterów ropy naftowej nie zgromadziła wystarczającej ilości buforów podczas boomu naftowego, by zabezpieczyć się przed potencjalnym szokiem. Po trzecie, w wielu krajach zaobserwowano odchylenia budżetowe, spowodowane złym zarządzaniem finansami publicznymi.

Istnieją trzy dodatkowe elementy, które zwiększają gwałtownie rosnące zadłużenie. Po pierwsze, zadłużenie zagraniczne szeregu krajów rośnie ze względu na skutki amortyzacji kursów walutowych. Po drugie, w przypadku wielu państw wzrósł koszt finansowania. I wreszcie, wiele rządów centralnych przejęło zobowiązania zaciągnięte przez przedsiębiorstwa państwowe.

Narastające zadłużenie zewnętrzne konsekwencją pożyczek zaciąganych przez rząd

Wiele krajów stopniowo rezygnuje z często droższego zapożyczania się w kraju na rzecz zewnętrznych pożyczek, co częściowo tłumaczy tendencję do akumulowania długów zewnętrznych. Wykres 1 pokazuje całkowity wzrost zewnętrznego zadłużenia w ostatnich latach. Wyraźnie widzimy tu jak zadłużenie zagraniczne zmniejszyło się w latach 2004-2006 w następstwie inicjatyw na rzecz redukcji zadłużenia i ponownie wzrosło w 2006 r. Zadłużenie zewnętrzne wzrosło nie tylko w wartości nominalnej - średni wskaźnik zadłużenia zagranicznego do PKB w Afryce Subsaharyjskiej także wzrósł (z 22,8% PKB w 2007 r. do 41,2% PKB końcem 2016 r).

To wyraźnie udowadnia, że rosnące zadłużenie zewnętrzne przewyższyło wzrost PKB. Wykres 1 pokazuje, że o ile całkowite zadłużenie zewnętrzne wynika głównie z większego zadłużenia publicznego, zwiększyło się również prywatne zaciąganie pożyczek zewnętrznych. Tendencja ta jest szczególnie widoczna w krajach o średnim oraz niższym-średnim dochodzie, choć w tym drugim przypadku w mniejszym stopniu. Wzrost krótkoterminowych poziomów zadłużenia zaobserwowano również w krajach o wyższym-średnim dochodzie.

Zwiększający się wskaźnik zadłużenia zewnętrznego w stosunku do rachunku bieżącego

Podczas gdy zewnętrzne zadłużenie Afryki Subsaharyjskiej wzrosło w ostatnich latach, wpływy na rachunki bieżące większości krajów zmniejszyły się od 2014 r. Wykres 2 pokazuje, jak w 2015 roku, po raz pierwszy od 2004 roku, nominalne zadłużenie zagraniczne energicznie przerasta wpływy z eksportu dla Afryki Subsaharyjskiej jako całości. Ponieważ region nadal w przeważającej mierze składa się z gospodarek opartych na surowcach, spadek wpływów z eksportu towarów i usług spowodowany jest głównie spadkiem cen surowców w 2014 r. i od tego czasu nadal się zmniejsza. Eksporterzy, nie polegający na surowcach, odnotowali jedynie powolny wzrost wpływów z eksportu od 2013 r. W rezultacie, łączny wskaźnik zadłużenia zagranicznego regionu wzrósł z zaledwie 64% w 2011 r. do 137% końcem 2016 r. (z wyłączeniem krajów o wysokim dochodzie). Tendencja ta jest również widoczna, gdy analizujemy sytuację tych krajów w regionie, w których wskaźnik długów zewnętrznych do przychodów z eksportu jest wyższy niż 150%. Chociaż miało to miejsce w przypadku tylko 9 krajów w 2012 r., liczba ta wzrosła do 20 krajów do 2016 r. Ponadto, w regionie jest już 13 krajów, w których wskaźnik ten jest wyższy niż 200%, co stanowi bardzo wysoki poziom, zwłaszcza że 10 z tych państw otrzymało pomoc w postaci programu HIPC. Wskaźnik zadłużenia zagranicznego względem przychodów z eksportu jest istotną zmienną pomiaru zdolności obsługi zadłużenia, ponieważ spłata długów zewnętrznych staje się trudna, gdy wpływy na rachunkach bieżących okazują się zbyt niskie.

Kwestia ta jest silnie związana z jedną z głównych przyczyn wysokiego zadłużenia publicznego. Wąskie gardła utrudniają rozwój i ograniczają możliwości eksportu, dlatego inwestycje są często dokonywane w celu zwiększenia eksportu w perspektywie długoterminowej. Jednak duże publiczne projekty inwestycyjne mogą powodować niezrównoważoną akumulację długu publicznego, jeśli decyzje dotyczące polityki i pożyczek nie będą brane pod uwagę. Duże projekty publiczne, finansowane z pożyczek zaciągniętych na niekorzystnych warunkach (wysokie stopy procentowe, krótkie terminy zapadalności) mogą być czynnikiem destabilizującym sytuację finansów publicznych danego kraju. Ponadto, istnieje ryzyko, że do realizacji wybrane zostaną projekty o słabym zysku z inwestycji. Projekty te często przewidują na przykład rozbudowę portów, sieci kolejowych itp., przy czym nie we wszystkich przypadkach te inwestycje prowadzą faktycznie do zwiększenia eksportu (tak jest na przykład w Kenii, która - choć od lat zaciągała duże pożyczki zagraniczne - w tym samym czasie obserwowała stagnację wpływów na rachunku bieżącym, co doprowadziło do znacznego wzrostu długu zewnętrznego brutto w stosunku do rachunków bieżących - od około 110% w 2013 r. do ponad 200% do końca 2016 r.. Kraje takie jak Etiopia, Uganda, Kamerun, Mozambik i Rwanda podążają podobną drogą).

Problemy fiskalne

W wielu krajach Afryki Subsaharyjskiej brak dyscypliny fiskalnej jest uznawany za główną przyczynę nadmiernego wzrostu długu publicznego. Przykładowo - w Ghanie w ostatnim dziesięcioleciu narastały stosunkowo duże deficyty fiskalne, powiększające się za każdym razem, gdy kraj zbliżał się do wyborów. Rzeczywiście, podczas wyborów prezydenckich w 2008, 2012 i 2016 r. niedobory wpływów i nadmierne wydatki doprowadziły do głębokich luk w budżecie, a w wyniku słabej dyscypliny fiskalnej (w połączeniu ze spadkiem cen surowców i wysokimi potrzebami inwestycyjnymi) finanse publiczne Ghany znajdują się od lat w bardzo trudnym położeniu. W znacznej liczbie krajów afrykańskich brak wyraźnego kierunku polityki gospodarczej i rzetelnego (i przejrzystego) zarządzania finansami publicznymi dodatkowo zwiększa niepewność, a także rodzi dylematy związane z kwestiami stabilności politycznej i bezpieczeństwa.

Rosnące obciążenie z tytułu płatności odsetek

Zwiększony ciężar spłat odsetek dotyka coraz większą liczbę krajów, które wydają na ten cel ponad 15% swoich całkowitych dochodów. W państwach takich jak Ghana i Nigeria rządowe płatności z tytułu odsetek w 2016 r. zaabsorbowały odpowiednio oszałamiające 40% i 24% dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Sytuację dodatkowo pogarsza fakt, iż ściągalność podatków i możliwości instytucjonalne na ogół pozostają bardzo słabe.

Uzyskanie dostępu do międzynarodowych rynków finansowych

Po kryzysie finansowym (i w związku z niskimi międzynarodowymi stopami procentowymi), globalni inwestorzy poszukiwali wyższych zysków - zainteresowanie rozwiązaniami o podwyższonym ryzyku stało się więc bardziej atrakcyjne. Rządy afrykańskie chętnie sięgnęły po wsparcie międzynarodowe i zwiększyły wydatki publiczne na inwestycje. Z jednej strony, finansowanie inwestycji infrastrukturalnych stało się tańsze, ale także naraziło kraje na konsekwencje niestabilności na rynkach finansowych. Obecnie 16 krajów Afryki Subsaharyjskiej wypuściło euroobligacje, w tym takie kraje, jak Republika Kongo, Senegal, Rwanda, Mozambik i Zambia. Rentowności tych euroobligacji wynosi średnio około 9%. Pomimo problemów dotykających tych krajów (niskie ceny surowców, problemy z płynnością, a w niektórych przypadkach niestabilność polityczna), inwestorzy nadal są zaintrygowani wyższymi zwrotami. W połączeniu z prawdopodobnym wzrostem stóp procentowych na świecie w nadchodzących latach, sytuacja ta może spowodować nagłe wycofanie się prywatnych inwestorów lub naliczenie wyższych stóp procentowych.

Rodzące się ryzyko walutowe

Posiadanie większej liczby długów zagranicznych denominowanych w walucie obcej eksponuje kraj na ryzyko wahań kursów walut. Deprecjacja kursu waluty lokalnej podnosi realną wartość długu denominowanego w walucie obcej, jak miało to miejsce na przykład w Ghanie w 2014 r. , gdzie deprecjacja cedi doprowadziła do 10% wzrostu wskaźnika zadłużenia zagranicznego kraju w stosunku do PKB. Zdarzyło się to również w Zambii w 2015 r., kiedy deprecjonująca kwacha zambijska zwiększyła wskaźnik zadłużenia zagranicznego kraju o prawie 10%. Obecnie rezerwy międzynarodowe znajdują się pod zwiększoną presją w wielu krajach Afryki Subsaharyjskiej. W krajach o stałym reżimie kursowym zwiększa to ryzyko możliwej dewaluacji (na przykład w strefie CFA). Angola zdewaluowała stałą wartość kwanzy w styczniu 2018 r., a nigeryjska naira została poddana temy procesowi dwukrotnie: w połowie 2016 r. oraz w połowie 2017 r.

Zmiana profilu wierzycieli

Pożyczki publiczne w Afryce Subsaharyjskiej są zdominowane przez wierzycieli bilateralnych oraz wielostronnych. Niemniej jednak w ostatnich latach wzrosły kredyty zaciągane w formie obligacji, kredyty komercyjne, a także od prywatnych wierzycieli. O ile te trzy formy pożyczek komercyjnych stanowiły zaledwie około 10% łącznego zadłużenia w 2007 r., jego udział wzrósł ponad dwukrotnie do około 23% do końca 2016 r. (zob. Wykres 4.). Udział długów wobec podmiotów wielostronnych pozostaje dominujący, należy jednak wziąć pod uwagę fakt, iż w ostatnich latach coraz więcej nietradycyjnych organizacji wielostronnych (na przykład: Islamski Bank Rozwoju i Nowy Bank Rozwoju) zaczęło aktywnie działać w tym regionie.

Ponadto, zmienił się profil dwustronnych wierzycieli. Udział pożyczek tradycyjnych od członków Klubu Paryskiego zmniejszył się, natomiast od 2000 roku pojawiają się nowi oficjalni kredytodawcy, głównie z regionu Chin. Znacząco wzrósł również udział takich krajów jak Indie, Arabia Saudyjska i Kuwejt. Dynamicznie rosnąca aktywność Chin w Afryce, przy ogromnych (bezpośrednich) inwestycjach i ważnych powiązaniach handlowych z eksporterami surowców (rudy żelaza, ropy naftowej, miedzi ...) idzie w parze z ogromnym uzależnieniem finansowym regionu od chińskich pożyczek. Z drugiej strony, po kryzysie finansowym członkowie Klubu Paryskiego mieli związane ręce i byli mniej skłonni do udzielania pożyczek krajom tego regionu. Kolejnym ważnym czynnikiem jest zobowiązanie większości członków Klubu Paryskiego do przestrzegania "Zasad i wytycznych OECD, promujących zrównoważone praktyki kredytowe w udzielaniu oficjalnych kredytów eksportowych krajom o niskim dochodzie", uchwalonych w oparciu o dane MFW i Banku Światowego. Celem tych zasad miało być promowanie udzielania możliwych do spłaty pożyczek "krajom o niskim dochodzie". Nie jest jednak jasne, czy nietradycyjni wierzyciele (tacy jak Chiny) stosują się do takich wytycznych.

Zmniejszona transparentność struktury długu publicznego

Struktura długu publicznego staje się coraz bardziej złożona. W przypadku rządów afrykańskich wynika to z większej liczby kredytów od różnych wierzycieli, o czym wspomniano wcześniej, a także ze względu na fakt, że coraz częściej posiadają one złożone struktury zadłużenia, takie jak pożyczki od podmiotów gospodarczych, obligacje, partnerstwa publiczno-prywatne (PPP) i pożyczki zaciągane przez podmioty publiczne posiadające gwarancję państwa (które mogą stać się zobowiązaniem wobec rządu w przypadku niepowodzenia projektu). Dokładne i dogłębne przeanalizowanie profilu zadłużenia krajów stało się trudniejsze ze względu na rosnącą złożoność. Ponadto, w wielu krajach Afryki Subsaharyjskiej jakakolwiek transparentność długu publicznego pozostaje problematyczna. Informacje dotyczące finansów publicznych są na przykład często ograniczone wyłącznie do rządu centralnego i nie zawsze obejmują samorządy lokalne.

Zmniejszona przejrzystość długu zwiększa ryzyko pojawienia się skandali związanych z ukrytymi długami, ujawniając bardziej mroczny obraz finansów publicznych w danym kraju, niż pierwotnie przewidywano. Po ujawnieniu ukrytych długów publicznych obecnie dwa kraje afrykańskie znajdują się w trudnej sytuacji zadłużenia: Republika Kongo i Mozambik.

Dwie wyróżnione grupy państw

  • Dług w państwach, które były niegdyś zaliczane do ubogich krajów o wysokim zadłużeniu (HIPC)

W ramach inicjatywy Ubogich krajów o silnym zadłużeniu (HIPC), która rozpoczęła się w 1996 r., udzielono pomocy 36 krajom, które silnie borykały się z niezrównoważonym poziomem zadłużenia. Dodatkowo trzy inne kraje kwalifikują się do przyszłego umorzenia długów, ale obecnie nie spełniają wszystkich kryteriów niezbędnych do osiągnięcia tak zwanego "punktu decyzyjnego". Poza inicjatywą HIPC, pomoc została udzielona 29 krajom w ramach Inicjatywy na rzecz wielostronnego umarzania długów (MDRI). Dotyczyło to państw, które miały znaczne zadłużenie wobec Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju Banku Światowego, MFW i Afrykańskiego Funduszu Rozwoju. Przewidywał on umorzenie 100% długu wobec tych instytucji.

Od momentu przyznania pomocy, dług publiczny i ryzyko nieściągalnych długów ponownie znacznie wzrosły. Kraje objęte uprzednio HIPC, takie jak Czad, Gambia, Republika Kongo i Mozambik, mają znowu niezrównoważony poziom zadłużenia. Co więcej, kraje takie jak Kamerun, Ghana, Mauretania i Zambia odnotowały znaczne pogorszenie wskaźników zadłużenia w ciągu ostatnich kilku lat.

Wykres 5 pokazuje ewolucję długu publicznego w stosunku do PKB dla 29 krajów objętych HIPC, pomiędzy datą zakończenia udzielania pomocy w ramach inicjatywy, a rokiem 2016. Wykres 5 pokazuje ewolucję wskaźnika długu publicznego do PKB dla 29 krajów HIPC w Afryce Subsaharyjskiej, między datą zakończenia inicjatyw na rzecz redukcji zadłużenia a 2016 r. W wielu krajach wskaźnik ten wzrósł z około 20 -30% do ponad 40% PKB, podczas gdy wiele krajów wykazuje jeszcze większy wzrost. Średni stosunek długu publicznego do PKB w krajach po HIPC wzrósł z 29% PKB po zakończeniu redukcji zadłużenia do 47,8% w 2016 r. i oczekuje się dalszego wzrostu - nawet do 52% w 2018 r.

  • Główni eksporterzy ropy w Afryce Subsaharyjskiej

Ceny ropy dramatycznie spadały od połowy 2014 r. i choć nieco odbiły w ciągu 2017 r., oczekuje się, że utrzymają się one znacznie poniżej poziomu sprzed 2014 r. Prognozy dotyczące cen ropy naftowej, dokonane przez MFW, zakładają poziom cen około 54 USD za baryłkę w nadchodzących latach. Afrykańscy eksporterzy ropy naftowej doświadczyli sporych strat z uwagi na wysoką zależność od wartości ropy naftowej, a reakcja na szok była zróżnicowana. Podczas gdy na przykład Angola drastycznie obniżyła wydatki, co doprowadziło do bolesnego spowolnienia gospodarczego, Nigeria i Republika Konga zwiększyły wydatki publiczne, aby wydostać się z kryzysu. W rezultacie, wszyscy eksporterzy ropy w Afryce notują znaczne deficyty fiskalne, co prowadzi do bardzo szybkiego gromadzenia długu publicznego. Zadłużenie brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych względem PKB praktycznie się potroiło od końca 2013 r., w związku z czym wysiłki na rzecz zwiększenia przejrzystości budżetowej, dywersyfikacji gospodarczej i skuteczności polityki będą kluczowe dla afrykańskich eksporterów ropy naftowej, aby odwrócić tendencję rosnących długów i odzyskać zaufanie do tych rynków.

Podsumowanie

Choć w ostatnich latach zadłużenie rośnie w szybkim tempie w wielu krajach Afryki Subsaharyjskiej, może to nie być skrajnie problematyczne dla wszystkich z nich (pod warunkiem jednak, że windykacja będzie mądrze prowadzona). Niemniej jednak, wiele elementów dotyczących narastania długu jest niepokojących. Przede wszystkim zmniejszona transparentność stwarza ryzyko problemów w odniesieniu do stabilności finansów publicznych (jak ostatnio w przypadku Konga). Po drugie, kredyty denominowane w walutach obcych narażają kraje na wahania kursów walut, co - w przypadku deprecjacji waluty / dewaluacji - zwiększa ryzyko wzrostu długu zewnętrznego. Dla rządów Afryki Subsaharyjskiej ważne będzie zatem znalezienie równowagi między potrzebą dokonywania inwestycji, a mądrym zarządzaniem finansami publicznymi. Decydenci w regionie mają do czynienia z dużym popytem na rozwój i inwestycje, ale należy starannie rozważyć finansowanie inwestycji publicznych, aby nie dopuścić do nowego kryzysu zadłużenia.

Analitycy: Louise Van Cauwenbergh – l.vancauwenbergh@credendo.com / Jan-Pieter Laleman – jp.laleman@credendo.com