Zhoršujúce sa verejné financie a otázky transparentnosti znižujú udržateľnosť verejného dlhu v subsaharskej Afrike

Kľúčové ukazovatele:

  • Región dosiahol najvyšší pomer dlhu od doby, kedy bol oddlžený.
  • Príjmy z exportu rastú oveľa pomalšie ako zahraničné pôžičky, čo vyvoláva obavy ohľadom splátok.
  • Chýbajúca fiškálna disciplína a riadenie verejných financií sú v niektorých krajinách hlavnými dôvodmi nadmerného verejného dlhu.
  • Vládne pôžičky v subsaharskej Afrike sú stále menej zvýhodňované.
  • Mnoho krajín subsaharskej Afriky získalo prístup na medzinárodné finančné trhy, čo ich vystavuje volatilným trhovým náladám a šokom.
  • Bezprecedentné pôžičky v cudzích menách vystavujú krajiny kurzovým rizikám.
  • Štruktúra dlhov je stále zložitejšia, čo vyvoláva otázky ohľadom transparentnosti.

 


Úvod

V poslednom desaťročí rastie úroveň verejného dlhu vo všetkých regiónoch, avšak v subsaharskej Afrike a na Strednom východe sa táto úroveň výrazne zvýšila. Nasledujúci Risk Insight sa venuje faktorom, ktoré k tejto situácii vedú a možným rizikám.

Rastúca úroveň verejného dlhu v subsaharskej Afrike je dôsledkom narastania fiškálnych deficitov, čo vedie k akumulácii domácich i zahraničných dlhov. Úroveň štátnych dlhopisov afrických vývozcov ropy sa v posledných rokoch veľmi rýchlo zvyšovala. Regionálny pomer verejného dlhu k HDP vzrástol z 32,2 % na konci roka 2014 na odhadovaných 45 % do konca roku 2017, čo predstavuje takmer 40 % nárast. V porovnaní so západnými štandardmi sa môže zdať, že nie je dôvod sa znepokojovať. V subsaharskej Afrike sú však úrokové sadzby z verejných pôžičiek oveľa vyššie. Tieto krajiny preto majú s vyrovnaním vyšších úrovní dlhu väčšie ťažkosti. Navyše sa v posledných rokoch objavilo niekoľko aspektov, ktoré sú obzvlášť znepokojujúce.

Po prvé, nedávna akumulácia verejného dlhu viedla k najvyššiemu pomeru dlhu od doby, kedy región získal značné úľavy vďaka iniciatíve Highly Debt Poor Countries (HIPC), multilaterálnej iniciatíve na podporu dlhu (MDRI) a ďalšej pomoci. Po druhé sú vládne pôžičky v subsaharskej Afrike z obchodného hľadiska čoraz menej výhodné. Po tretie vystavujú bezprecedentné pôžičky v cudzích menách krajiny kurzovým rizikám. Po štvrté, zatiaľ čo zahraničné výpožičky výrazne vzrástli, príjmy z vývozu rástli oveľa pomalšie, čo viedlo k vysokému pomeru dlhu a vývozu a vyvolalo otázky týkajúce sa schopnosti krajín svoje zahraničné dlhy splácať. A konečne, aktuálny nárast dlhu je spojený aj s otázkami transparentnosti.

Zhoršovanie verejných financií

Verejný dlh v subsaharskej Afrike sa zvýšil v dôsledku zvýšených štrukturálnych fiškálnych deficitov. Kým v rokoch 2011-2013 bolo v regióne každý rok len päť krajín s rozpočtovým deficitom vyšším ako 5 % HDP, v rokoch 2014-2016 to už bolo 12 krajín a v roku 2016 malo deficit rozpočtu vyšší ako 5 % dokonca 23 zo 48 krajín regiónu. Dôvodom zvýšených fiškálnych deficitov boli v prvom rade veľké investičné programy realizované v mnohých krajinách. Zároveň bolo niekoľko krajín postihnutých zrútením cien prírodných zdrojov. K trendu rýchlo rastúcich dlhov sa pridali tri ďalšie elementy. Po prvé, zahraničný dlh mnohých krajín rastie v dôsledku devalvácie výmenných kurzov. Po druhé sa v mnohých krajinách náklady na financovanie zvýšili, čo viedlo k zvýšeniu úrokových platieb. A konečne, mnohé vlády prevzali záväzky štátnych podnikov.

Rast zahraničného dlhu v dôsledku vládnych pôžičiek

Veľké množstvo krajín sa postupne posunulo od často drahšieho domáceho dlhu k externým pôžičkám. Graf č. 1 zobrazuje celkové navýšenie externých pôžičiek v posledných rokoch v nominálnej hodnote podľa príjmovej skupiny. Ukazuje, ako sa celková zahraničná zadlženosť medzi rokmi 2004 a 2006 znížila v dôsledku iniciatív zameraných na zníženie dlhu a nový nárast dlhu v krajinách všetkých príjmových skupín od roku 2006.

Externý dlh sa však nezvýšil len v nominálnej hodnote, pomer mediánu vonkajšieho dlhu k HDP v subsaharskej Afrike vzrástol z 22,8 % HDP v roku 2007 na 41,2 % HDP do konca roka 2016.

To jasne ukazuje, že nárast zahraničného dlhu prekonal rast HDP. Graf č. 1 ukazuje, že zatiaľ čo celková tvorba zahraničného dlhu je spôsobená predovšetkým vyššími verejnými pôžičkami, zvýšili sa tiež súkromné externé pôžičky. Tento trend je obzvlášť významný v krajinách, ktoré majú v rámci regiónu vyšší stredný príjem a v menšej miere aj v krajinách s nižším stredným príjmom. V krajinách s vyšším stredným príjmom bol tiež zaznamenaný najsilnejší nárast úrovne krátkodobého dlhu.

Rastúci pomer zahraničného dlhu vo vzťahu k bežnému účtu

Zatiaľ čo vonkajšia zadlženosť subsaharskej Afriky sa v posledných rokoch zvýšila, od roku 2014 sa príjmy bežného účtu väčšiny krajín znížili. Graf 2 znázorňuje (pre subsaharskú Afriku ako celok), ako od roku 2015 nominálne zahraničné dlhy výrazne prekonali príjmy z vývozu, a to prvýkrát od roku 2004. Vzhľadom na to, že v regióne prevažujú ekonomiky založené na komoditách, bol pokles príjmov z vývozu spôsobený predovšetkým poklesom cien komodít v roku 2014 a od tej doby naďalej klesá. Krajiny, ktoré komodity nevyvážajú, zaznamenali od roku 2013 pomalý nárast príjmov z exportu. V dôsledku toho pomer celkového dlhu a vývozu vyskočil v regióne z iba 64 % v roku 2011 na 137 % ku koncu roka 2016 (s výnimkou krajín s vysokými príjmami). Tento trend je tiež zrejmý pri analýze počtu krajín v regióne, kde je pomer zahraničného dlhu k príjmom z vývozu vyšší ako 150 %. Kým v roku 2012 to tak bolo v prípade 9 krajín, do roku 2016 sa ich počet zvýšil na 20. Aktuálne je tento pomer vyšší ako 200 % v 13 krajinách regiónu. Pomer dlhu a vývozu je zásadný premennou na meranie udržateľnosti dlhu, pretože splácanie zahraničných dlhov je v prípade nízkych príjmov bežného účtu ťažký.

Táto záležitosť je spojená s jedným z hlavných dôvodov vysokých verejných pôžičiek, ktorými je ambície afrických krajín riešiť nedostatky v oblasti infraštruktúry, ktoré bránia rozvoju a obmedzujú vývoznú kapacitu. Preto sú tieto investície vykonávané so zámerom zvýšenia exportu v dlhodobom horizonte. Lenže rozsiahle projekty verejných investícií môžu, ak sú pôžičky neuvážené, spôsobiť neudržateľnú akumuláciu verejného dlhu. Veľké verejné projekty financované z úverov uzavretých za nepriaznivých podmienok (vysoké úrokové sadzby, krátkodobé splatnosti) môžu pre verejné financie krajiny predstavovať destabilizujúci faktor.

Okrem toho existuje riziko, že budú vybrané projekty s nízkou návratnosťou investícií. Tieto projekty často počítajú napríklad s rozvojom prístavov, železničnej siete a pod. Vo všetkých prípadoch však tieto investície nemusia viesť k zvýšeniu vývozu. To je aktuálne aj prípad Kene. Kým Keňa už niekoľko rokov vytvára externé dlhy, od roku 2013 rastú jej dlhy obzvlášť rýchlym tempom. Súčasne príjmy z bežného účtu krajiny od roku 2013 stagnujú. To viedlo k významnému nárastu pomeru hrubého zahraničného dlhu k príjmom bežného účtu z približne 110 % v roku 2013 na viac ako 200 % do konca roka 2016. Podobný vývoj môžeme pozorovať aj v krajinách ako je Etiópia, Uganda, Kamerun, Mozambik a Rwanda.

Fiškálne problémy

V mnohých krajinách subsaharskej Afriky je ako príčina narastajúceho dlhu identifikovaný nedostatok fiškálnej disciplíny. Napríklad Ghana za posledné desaťročie zhromaždila relatívne veľké primárne fiškálne deficity, ktoré zosilní zakaždým, keď sa blížia voľby. Nadmerné výdavky v období okolo volieb v rokoch 2008, 2012 a 2016 viedli k hlbokým otrasom v rozpočte. V dôsledku tejto slabej fiškálnej disciplíny (a v kombinácii s poklesom cien komodít a vysokými investičnými potrebami) sú ghanské verejné financie dlhodobo vystavené silnému tlaku. Nejasný smer hospodárskej politiky a nespoľahlivé a netransparentné riadenie verejných financií ďalej zvyšuje neistotu v mnohých afrických krajinách. A v hre sú súčasne aj politické a bezpečnostné otázky.

Úrokové platby predstavujú rastúcu záťaž

Rastúca záťaž úrokových platieb sa odráža vo zvyšujúcom sa počte krajín, ktoré míňajú viac ako 15 % svojich celkových vládnych príjmov za platby úrokov. V krajinách ako Ghana a Nigéria napríklad výdavky na vládne úroky v roku 2016 prehltli ohromujúcich 40 % a 24 % vládnych príjmov.

Získanie prístupu na medzinárodné finančné trhy

Po finančnej kríze hľadali globálni súkromní investori v kontexte nízkych medzinárodných úrokových sadzieb vyššie výnosy. Investície do vysoko rizikových dlhových nástrojov sa tak stali atraktívnejšími. V súlade s tým chceli africké vlády využiť medzinárodné dlhové trhy a podporiť verejné investície. Finančné prostriedky na investície do infraštruktúry na jednej strane zlacneli, zároveň však vystavili krajiny volatilnym finančným trhom. Celkom 16 krajín subsaharskej Afriky, vrátane krajín ako Kongo, Senegal, Rwanda, Mozambik a Zambia, má dnes nesplatené eurobondy. Výnosy z týchto eurobondov dosahujú okolo 9 %. Napriek problémom, ktoré trápia tieto africké krajiny (nízke ceny komodít, nedostatok likvidity a v niektorých prípadoch politické napätie) sú investori stále zaujatí vyššími výnosmi. Táto situácia môže v kombinácii s pravdepodobným celosvetovým nárastom úrokových sadzieb viesť v nadchádzajúcich rokoch k náhlemu odchodu súkromných investorov alebo k vyšším úrokovým sadzbám. To by vážne komplikovalo refinancovanie.

Rozvoj kurzového rizika

Viac zahraničných dlhov denominovaných v cudzej mene vystavuje krajinu kolísaniu mien. Oslabenie výmenného kurzu miestnej meny zvyšuje reálnu hodnotu a záťaž dlhu denominovaného v cudzej mene. K tomu došlo napríklad v roku 2014 v Ghane, kedy oslabenie cedi viedlo k 10 % navýšeniu pomeru zahraničného dlhu k HDP. To isté sa stalo v roku 2015 v Zambii, keď devalvujúca zambijská kwacha zvýšila pomer zahraničného dlhu krajiny k HDP o takmer 10 %. Medzinárodné rezervy sú aktuálne pod vyšším tlakom v mnohých krajinách subsaharskej Afriky. V prípade krajín s režimom fixného výmenného kurzu to zvyšuje riziko možnej devalvácie (napríklad v zóne CFA). Angola devalvovala fixnú hodnotu kwanza v januári 2018 a naira bola znehodnotená v polovici roka 2016 a následne ešte v polovici roka 2017. Situácia s nízkymi devízovými rezervami (vyplývajúca z väčších deficitov bežného účtu v regióne) by mohla v budúcnosti spôsobiť ďalšia devalvácia, čo by v regióne ďalej zvýšilo vonkajšie dlhové zaťaženie.

Profil veriteľov sa mení

Verejné pôžičky v subsaharskej Afrike naďalej ovládajú bilaterálni a multilaterálni veritelia. V posledných rokoch narástli pôžičky prostredníctvom dlhopisov, komerčných bankových úverov a od ďalších súkromných veriteľov. Kým tieto tri formy predstavovali v roku 2007 iba 10 % celkových výpožičiek, ich podiel sa do konca roka 2016 viac ako zdvojnásobil, na približne 23 % - viď graf 4. Podiel dlhu voči multilaterálnym organizáciám zostáva dominantný. Je však potrebné vziať do úvahy, že v posledných rokoch v regióne zvýšilo svoje aktivity niekoľko netradičných multilaterálnych organizácií (napríklad Islamská rozvojová banka a Nová rozvojová banka). Navyše sa mení profil bilaterálnych veriteľov. Podiel pôžičiek od tradičných členov Parížskeho klubu sa znížil a od roku 2000 sa objavujú noví oficiálni bilaterálni veritelia, ktorým dominuje Čína. Výrazne sa tiež zvýšil podiel krajín ako India, Saudská Arábia a Kuvajt. Dynamický rast čínskych aktivít v Afrike s rozsiahlymi (priamymi) investíciami a významnými obchodnými väzbami s vývozcami komodít (železná ruda, ropa, meď ...), ide ruka v ruke s veľkou finančnou závislosťou regiónu na čínskych úveroch.

Na druhej strane, boli členovia Parížskeho klubu po finančnej kríze viac limitovaní a boli menej ochotní regiónu požičiavať. Ďalším prvkom bol záväzok väčšiny členov Parížskeho klubu k "zásadám OECD o podpore trvalo udržateľných úverových praktík pri poskytovaní oficiálnych vývozných úverov krajinám s nízkymi príjmami" v súlade s dlhovými stropmi uloženými MMF a Svetovou bankou a cieľom podporovať udržateľné verejné pôžičky krajín "s nízkymi príjmami" . Avšak nie je jasné, či netradiční veritelia (ako Čína) tieto pokyny dodržiavajú. To by mohlo vytvoriť priestor pre menej priehľadné a nepodložené pôžičky.

Znížená transparentnosť štruktúry vládneho dlhu

Štruktúra verejného dlhu je stále zložitejšia. Vo veľkej časti krajín subsaharskej Afriky navyše zostáva problematická celková transparentnosť verejného dlhu. Rozsah verejných financií sa napríklad často obmedzuje na ústrednú štátnu správu a nezahŕňa vždy miestne samosprávy, verejné záruky a nefinančné verejné spoločnosti. Znížená transparentnosť dlhu zvyšuje riziko vzniku skrytých dlhových škandálov. Po objave takých skrytých verejných dlhov sú teraz v dlhovej tiesni Mozambik a Kongo.
 

Dve skupiny krajín

  • Krajiny, ktoré boli v minulosti považované za hlboko zadlžené (HIPC)

V rámci iniciatívy HIPC (Heavily Indebted Poor Countries), ktorá vznikla v roku 1996, bol znížený dlh 36 krajinám, ktoré sa stretávali s neudržateľnou úrovňou dlhu. Na úľavu od dlhov majú navyše nárok ďalšie tri krajiny, avšak v súčasnosti nespĺňajú všetky kritériá. Okrem iniciatívy HIPC bola v rámci mnohostrannej iniciatívy na oddlženie (MDRI) poskytnutá pomoc 29 krajinám. Od oddlženia sa opäť verejný dlh zvýšil a stúplo aj riziko neudržateľných dlhov. Krajiny ako ČAD, Gambia, Kongo a Mozambik sa tak opäť stretávajú s neudržateľnou úrovňou dlhu. Krajinám ako Kamerun, Ghana, Mauritánia a Zambia sa navyše ich dlhoví ukazovatelia v posledných rokoch výrazne zhoršili.

 

Graf 5 ukazuje vývoj pomeru verejného dlhu k HDP pri 29 krajinách HIPC v subsaharskej Afrike, a to medzi finálnym dátumom iniciatív na oddlženie a rokom 2016. Je zrejmé, že pomer verejného dlhu k HDP sa v mnohých krajinách zvýšil z približne 20-30 % na viac ako 40 % HDP a veľký počet krajín vykazuje ešte silnejší rast. Pomer strednodobého verejného dlhu k HDP sa po oddlžení zvýšil z 29 % HDP na 47,8 % v roku 2016 a očakáva sa, že do roku 2018 ďalej vzrastie na 52 %.

  • Hlavní vývozcovia ropy v subsaharskej Afrike

Ceny ropy sa od polovice roku 2014 dramaticky znížili, a hoci sa v priebehu roka 2017 zdvihli, predpokladá sa, že zostanú výrazne pod úrovňou, ktorú dosahovali pred rokom 2014. Podľa prognózy MMF sa cena ropy v najbližších rokoch ustáli okolo 54 USD za barel. Africkí vývozcovia ropy vzhľadom k vysokej fiškálnej závislosti na návratnosti ropy zaznamenali nulové vládne príjmy. Reakcia na šok sa líšili. Zatiaľ čo napríklad Angola drasticky znížila výdavky, čo viedlo k bolestivému ekonomickému spomaleniu, Nigéria a Kongo zvýšili vládne výdavky s cieľom nájsť cestu z krízy. Väčšina týchto krajín má slabé daňové inštitúcie a veľmi nízku kapacitu pre výber daňových príjmov, ktoré nepochádzajú z ropy. Výsledkom je, že africkí vývozcovia ropy akumulujú významné fiškálne deficity, ktoré vedú k veľmi rýchlemu hromadeniu verejného dlhu. Úsilie o zvýšenie rozpočtovej transparentnosti a hospodárskej diverzifikácie sú pre afrických exportérov ropy zásadné. Len tak sa môže zvrátiť trend stúpajúcich dlhov a obnoviť sa dôvera v tieto trhy.

Záver

V posledných rokoch sa v mnohých krajinách subsaharskej Afriky zvyšovala zadlženosť rýchlym tempom. Aj keď sa v niektorých krajinách posunul dlh takmer až k neudržateľnej úrovni, nemusí táto situácia predstavovať problém pre všetkých. Avšak mnoho elementov, ktoré sa týkajú vytvárania dlhov, je znepokojujúca. Predovšetkým je to znížená transparentnosť, vďaka ktorej nemusia byť dlhové ukazovatele špecifické pre jednotlivé krajiny jasné. To zvyšuje riziko nepríjemných prekvapení, pokiaľ ide o udržateľnosť verejných financií (ako tomu bolo nedávno napríklad v prípade Konga).

Po druhé, úvery denominované v cudzej mene vystavujú krajiny kolísaniu výmenného kurzu, čo - v prípade znehodnotenia / devalvácia meny - zvyšuje riziko zvýšenia zahraničného dlhu. Preto bude pre vlády subsaharskej Afriky dôležité, aby našli rovnováhu medzi potrebou investícií a riadením verejných financií. Politickí činitelia v regióne čelia rozsiahlemu dopytu po vývoji a investíciách, napriek tomu je potrebné financovanie verejných investícií starostlivo zvážiť, aby to neviedlo k novej dlhovej kríze.

Analytik: Louise Van Cauwenbergh – l.vancauwenbergh@credendo.com / Jan-Pieter Laleman – jp.laleman@credendo.com